发布时间：2021-07-27所属分类：文史论文浏览：1次
摘 要： 内容提要:本文认为国家能力对经济的作用反映在国家的不同角色里，在比较视野下，国家能力概念为理解明清经济变迁提供了学术可能。明清时期国家的财政有保守的一面，但并非其提供国内公共产品的主要约束;明清中国的经济制度未必是资本主义式的，但在保护产权
内容提要:本文认为国家能力对经济的作用反映在国家的不同角色里，在比较视野下，国家能力概念为理解明清经济变迁提供了学术可能。明清时期国家的财政有保守的一面，但并非其提供国内公共产品的主要约束;明清中国的经济制度未必是资本主义式的，但在保护产权、促进金融增长等方面也有值得重视的机制;它在政策上的合理性需要具体而论，但很难说是为特定理念所主导;它的向下渗透与社会的组织过程是相互强化的，形成了能与斯密增长相容的社会权力结构。因此，很难说国家能力构成了明清中国未发生现代增长或熊彼特增长的内部原因，但它所依赖的方式很可能对近代中国的发展路径有深远影响。
关键词:国家能力明清经济大分流熊彼特增长斯密增长
在与早期近代至近代全球经济“大分流”有关的讨论中，提出“国家能力”概念至少有两方面的意蕴。一方面，国家尺度的集体行为在经济发展中构成了一个重要维度:国家本身有大量的消费、投资、再分配、战争等与资源配置有关的活动，也对经济发展所需要的基础设施、制度保障、政策支持、市场开拓等公共品或准公共品的提供起着关键性的作用;另一方面，以国家为范畴的能力是在国家间的比较中彰显出来的，故对国家能力的强调还意味着从国家竞争的角度为制度变迁与经济发展提供一个解释性的框架。事实上，直到19世纪工业革命铺开之前，国家在一国之内直接为经济发展服务的作为，无论就其绝对水平还是国际间的差异都还不太起眼，但欧洲各国在军事竞争带来的财政压力中强化国家的渗透与汲取能力，形成重商主义式的财政国家，却很明显地拉开了“大分流”的序幕。相对于以往侧重内部因素的历史学或经济学解释，这都构成了某种“第三条道路”。①
在这些仍明显带有尝试性的探讨中，明清中国是和奥斯曼土耳其、莫卧儿印度等欧亚帝制国家一道，与欧洲国家进行对照的。然而，这其中对明清中国国家能力的争议又是较大的:即使承认它对19世纪之后中国经济“落伍”负有责任，也多对它在之前的表现相对乐观，故而对其前后转折的意义有较大的解说空间。至于对明清财政及国家之所以形成其面貌的说明，则往往是印象式的。本次笔谈征集的论文，既有从比较的视野对明清国家能力进行更深入探讨者，也有对王朝国家的财政运作、治理形态进行实证性阐述者。它们为我们理解明清时期的经济带来哪些新的视角，从而又对解释“大分流”及中国经济近代转型的长期历程具有哪些启发?这里尝试从国家在经济中的不同角色出发，进行一个对话式的探讨。
一、财政及公共资源配置的主体
国家要有所作为，当然需以掌握的财政资源为基础，因此，财政汲取能力是国家能力的一个基本要素，也相对易于测度和比较。在目前的国际比较研究里，明清中国国家能力的典型特征即是中央财政收入增长乏力，人均税负远低于同时期的欧洲国家，而财政汲取上的困境又可归因为国家无力深入掌握社会资源，存在基础性权力的不足。①在工业革命的前夕，中西方财政上表现出的模式性差异，的确是难以挑战的，但如何解读明清财政的模式，则颇有可议之处。
如倪玉平所论，清前期的财政收入由入关之初的不足一千万两，发展到乾隆时期的每年四五千万两，②这不能说是不足道的。申斌对晚明清初赋役全书形成过程的梳理，③则表明中央在财政集权上的能力。对应地，中央对法定财政收支的控制能力在明清之际是有实质性增长的。如果从更长期的角度来看，何炳棣曾注意到，《汉书·地理志》的“提封田”总面积与现代技术估算的疆域差距仅在7%，可耕地面积与耕地面积的数值亦有相当的合理性;④而雍正年间册载民田相对实际耕地的隐漏率纵或可达20%—30%，明清国家掌握的耕地面积仍是个庞大的数值，更毋论当代的耕地统计数据仍有与之量级接近的低估程度。⑤对于非农业资源的掌握，刘光临对宋代“财政国家”的阐述则凸显了政府在征收间接税上的能力，⑥万志英又将汉武帝时期加入其列。⑦所以，尽管传统技术下如此疆域的大一统国家在全球史视野里是有些难以想象的，但种种迹象都倾向于证明，中国的王朝国家在资源控制上存在相当大且具有一定自主性的伸缩空间，而明清中国在财政上的保守，很难归结为基础性权力的不足，体制性的因素更值得关注。
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关于明清的财政体制，其内部当然屡有更张，一种趋向性的概括是“原额主义”。不过，它不是指国家的财政收入固守原额不变，而是指财政收入并未呈现制度性地随着经济增长、财政需求成比例地增长。即使就正额财政收入而言，在明清也是有所增长的，只是它较少通过直接提高税率或增加新税实现，更一般地是将地方的正额外收入纳入正额中，结果又倒逼地方去寻求新的正额外收入。这样一种动态扩张机制的依据，不在于中央与地方的权力分化，而在于地方政府本来就是中央的派出机构。⑧正额外甚至法外收入的背后却是中央集权，这与英文文献中对“帝国”的典型描述是很不一样的。它的意义当然不限于财政本身，具体留待后文讨论。
考虑到每一正项支出都试图与正项收入挂钩，财政收支间存在内在的平衡关系，无论哪一项的调整都牵涉复杂的财政操作，所以，财政上的集权又与技术上的保守并不矛盾。它会表现出一定的“僵化”，但如和文凯所述，又可通过实际财政运作中的各种对策来弥补。⑨且在原理上，所谓“以三十年之通制国用，量入以为出”，瑏瑠并非不考虑收支的波动，而是力图以积存来实现动态平衡。为此，正额收入在确定时是相对其支出留有余地的，这可能是高度的风险规避，但并非纯粹消极意义上的“量入为出”。如明万历、清乾隆年间的各项武功，每次的军费规模即使在全球史的视野里也是可观的，而它们仍能赖财政库存得以调节。当财政盈余下降到警戒水平，且在一个较长的周期内无法预见其恢复时，朝廷就会出现倪玉平所描述的“焦虑”，瑏瑡扩张财政的企图就会浮现出来。
在财政扩张方面，晚明至清中期的一个趋势是在以土地为基础的正额赋税单位上进行额外加派，扩张的空间因此颇受约束。赋役基准由人丁转向土地，固然是唐代两税法改革以来的大趋势，但如刘光临所强调的，宋代的财政扩张就更主要地是依靠间接税或商税，这和明清对土地税或农业税的倚重对比鲜明。①从技术上来说，中央对土地的掌握比其他类型的事产更成熟，②如果要追求正额财政的确定性，土地税具有优先性，而对商人的赋役可以留作地方的正额外财政资源及以变通形式应对中央的不时之需。张泰苏对晚清怠于农业税扩张的发问，③部分亦可说明此前以农业税为根基的理由。当然，不同税种之间的权衡又是一个复杂的政治经济学问题。以欧洲国家论，间接税的发达之所以成为近代“财政国家”的一个标配，是与重商主义的特殊背景有关的。对日用消费品所征收的间接税具有累退性，以此来偿还公债利息，对持有公债之有产者来说再好不过了。但19世纪中晚期之后，在民众反抗下，间接税的地位就普遍下降了。④比较而言，明清中国似乎不存在这样的历史契机，社会的权力结构既没有为重商主义提供类似的基础，维持大宗消费品的稳定供应因此也在决策中占了更高的权重。虽然赵轶峰指出清朝比明朝具有更高的“财富自觉”，⑤但国家对财富的控制加强与商人或资产阶级权力的上升仍是两种形态。对于国家而言，控制财富与顾及编户齐民的福利间并无必然的矛盾，在韦伯的“家产制—福利国家”论述里甚至是可以互相强化的。⑥
这样，财政上的保守未必意味着公共福利提供的消极。在此意义上，王国斌等认为清代中国在公共品提供上比同期欧洲国家更加积极，甚至更有雄心推动经济发展。⑦彭慕兰、和文凯对清前中期国家能力的检视均得出了相对积极的结论，惟较前述王国斌等的判断有所后退。在彭慕兰看来，清代国家虽然很难说是发展型的，但它在应对社会、经济、环境等方面的挑战上仍是部分有效的，至少避免了国家在19世纪之前就陷入人口增长带来的马尔萨斯陷阱。相反，19世纪晚期后重商主义式的财政扩张并不对应国家治理能力的改进。和文凯仅是在将18世纪中国和16世纪英国相比时，才提出前者至少在跨地区公共物品提供方面占有优势。同时，他认为直到甲午战争以前，财政仍不是清政府维持其权力正当性的主要约束，这和其他几位的立场基本一致，时期上则有所后推。⑧
考虑到19世纪以前，各国财政支出都以军事为主，内政部分的比例(尤其是扣除薪酬等行政经费后)均极有限，它们在国内公共产品的提供上难分轩轾是可以想象的。⑨如果回到经济增长或大分流的问题，更关键的是它们在与此有关的活动上是否有不同表现。得到较一致认可的是，明清中国与早期近代欧洲国家在对外军事活动的规模和频率上存在差别。战争本身是消耗性或破坏性的，但“恶”有时也能创造历史:①它带来了市场范围的开拓，推进了机器制造、航海等方面的技术创新，也刺激了各种后勤物资的需求，强化了规模经济，甚至促进了欧洲国家政府组织的官僚化及国民教育等，从供求各方面促进经济增长。这些效应使战争的破坏性与“创造性破坏”兼具，所以，军事—财政国家理论又诉诸熊彼特增长，以与市场推动的斯密增长并举。②
然而，如果是就对外军事活动的能力而论，国家的财政总规模其实比人均规模更有意义。明清财政的人均规模虽然较低，但其绝对规模在19世纪末之前仍属世界前列，财政问题当不是其进行军事—经济活动的主要约束。更重要的是，战争的直接效应毕竟是破坏性的，“创造性破坏”的间接效应要超过直接效应，仍需要激励微观个体去进行相应的投资、创新等经济活动，打通熊彼特增长与斯密增长。因此，军事—财政国家理论的进一步逻辑体现在，国家为了财政汲取的可持续性，需要与经济主体(特别是资产阶级)有更深的契合，在讨价还价中建立一系列制度安排及决策机制，乃至形成具有资本主义化、民族化等属性的现代国家。③“创造性破坏”在明清经济中的体现似有限，但斯密增长则已有较多论述。如果熊彼特增长与斯密增长在微观制度层面其实是相通的，那么，在军事刺激较乏力的背景下，明清国家在相关制度形成中起何作用，效果如何，对我们理解和评价军事-财政国家理论就有关键的意义。
二、微观激励的制度供给者
在斯密增长的话题下讨论明清国家的作为，一种不易引起争议的论调是它至少(或至多)没有太多地干预市场运行。或许也可以走得更远些，如彭慕兰提到，清代政府在维持一个具备竞争性但有序的粮食市场上取得了成效，尽管它在处理环境等问题(属于经济学通常称为“市场失灵”的范畴)上表现参差。④至于理论上的要求，无论是关于近代资本主义制度的种种阐述，还是新制度经济学围绕市场经济展开的研究，核心均是强调各种财产及生产要素之私有产权的充分与稳定。由此，国家作为法律制度和司法服务的重要供给方，对经济不能不具有积极作用，而不仅是消极地不干预。
若从明清国家颁布的律典来看，属于私法或民商法的部分不算多，旨在为微观经济主体提供激励者也很有限。不过，当时民众对法律并不陌生。我们可以看到各种关于“健讼”的描述，也可以看到公案类戏曲文学作品的深入人心，凡此均表明法律无论作为一种规范还是一种工具，已渗透到民众的日常权力网络中。这固然不全是某一王朝的强力所致，而更可能是长期大一统的积渐之功，但在讨论明清国家基础性权力时这一点是不可忽视的。⑤当然，它更多地反映了对法律及合法性的认同，不代表具体法律条文的严格执行。典型的例子是，清代史料中有不少违反律例的高利贷，在审判中也不一定严格按法律去处理，但在暴力冲突案件中，却会发现法律规定及司法态度的确影响了当事人使用暴力的方式。⑥也即，不论守法与否，法律已影响到了日常行为中人们的预期，而非高高在上的具文。
如果着眼于法律认同的话，就会有岸本美绪提出的实质正义(或实体正义)的问题。⑦通过她所讨论的清代灾后赎地政策调整，我们发现:一方面，“自愿非逼”的契约之有效性是常情，且在实体性的考量中能得到一般性的认同;另一方面，国家的干预政策很大程度上还是在务实、谨慎地探索实体正义的可能性，程序上也出自皇帝的最高裁量，并非为特殊利益或寻租活动所驱动。更一般地说，任何实践中的权利配置都需要在经济效率(包括交易成本、执行成本等)、分配后果与法律本身的技术要求(如法律的内在一致性)等因素间进行权衡，①中西对此实无原则性的分流。更进一步的问题是，中西是否因其在一定政治经济背景下的具体权衡，做出某些特定的制度性安排，而它们又给长期经济发展带来了意料之外的重要影响?②
在这类权衡中，财政当然占有重要位置。例如，由于明清赋役以土地税为主，土地登记是一项基础性工作，这自然又影响到地权制度。惟明清政府关注的核心，原则上只是田土额数和纳税业户，而非流动不居、层层分化的地权。但在操作上，办理税务的人员需要了解实际使用土地的人及其和业户间的关系，才能胜任催征工作。这也是税收包揽发生的原因之一。赵思渊对此的讨论表明，清初江南的地方政府曾进行更完整的地权登记以直接向业户征税，可最终又回到了税收包揽的常态。③应该说，政府并非全然没有关注地权交易。按照《大清律例》和《户部则例》，田房买卖需要向官方办理登记过割手续，缴纳契税，户部甚至试图将此扩大到田、房典当交易。契税是交易税，本会随着经济增长而增长，但是定额外的契税并不由中央掌握，且在实体正义的权衡下，未经官验的“白契”在诉讼时一般仍具有法律效力，所以，中央委实未做出有效努力来“经营”契税。这对地权制度的效率可谓有得有失，但从长期发展来看，何轻何重，则需更具体地研究。
此外，在熊彼特增长中受到强调的一个方面是，军事开支规模上升迫使国家借债，产生了公债市场。公债是将私人资本吸引到战争活动，有可能挤出正常工商业活动的投资，但国家为了筹措公债，却有必要培植长期资本市场，这又意味着制度创新。结果，军事—财政国家未必在一般意义上更积极地维护私有产权，却意外地为某些对长期发展有关键意义的部门提供了制度保障。这一假说本身还需要更多的实证研究来进行因果性检验，但的确提供了一种新视角。在明清中国，政府财政活动或贡赋与市场的结合并不鲜见，亦存在长距离军事后勤与商业开拓间的互动。④如周健对19世纪漕运改革的分析所示，这更多体现为政府利用市场或商人来降低物资流通成本。⑤它或许会使政府对粮食等物资市场的秩序更加留意，乃至削弱某些部门或区域市场的规模不经济，但与金融部门创新的关系如何，直接研究似仍不多。一个受到关注的例外是明代的盐引。它有政府债券的性质，并且衍生出了规模不小的投机市场。⑥虽然盐引在明末被废除，但它在技术上是否对明清之际民间票据的再度兴起有所贡献?如果更长期地看，中国历史上金融票据(包括纸钞)的首度兴起可溯至唐宋变革时期，并且和国家财政运作有莫大关系，这一点刘光临已经揭明。⑦尽管明代的钞法、盐引最终失败，但这些历史尝试应该使得明清官员对票据并不陌生，清代官方在国家尚未行钞法之前，对民间票据能有较大容忍度，未使其中的债权债务关系在司法上受到挑战，是否也与此等认识有关?
一个意蕴更多的例子是明清时期的发商生息。将款项交给商人运营，以年金形式获取现金流，这不是政府的首创，明代已可见于民间。但在清代，大量政府背景的款项被发商生息。这和前述盈余或平衡型财政不无关系。积存的盈余需要生息增值，专项开支也需要预设基金来保证永续。所以，上至内务府，下至州县，旁及官方或非官方动员的社会公共事业，均采取发商生息。这些资金通常不是交给普通商人，而是交给富有资力的典铺等金融机构或与金融有密切关系的盐商。①它与同期欧洲国家赤字财政下的公债恰好相反，其作用亦有所不同。它是向金融部门注入而非抽取长期资本，对借贷市场有益，但其利率相比同业往来并不低，金融机构承担公款有摊派性，在其自身财务上未必有多少显性的好处。更深刻的影响当在制度上。发商生息对应的年金为专项支出，难以转让，故与近代资本市场关系不大，可它大大加强了国家与民间金融机构间的利益相关性。这纵或带来一些寻租空间，在后文所述的政治经济权衡下也难以达到西欧之重商主义或资本主义的程度，可毕竟使政府不能不对金融机构提供更多的保护，包括在金融波动、商民冲突时周旋其中，维持市面。清代晋、徽等处商人能跨越区域限制开设金融机构，与此恐不无关系。考虑到现代发达经济体中，金融体系仍存在资本市场为主和金融机构为主的不同模式，②清代国家与金融的关系是否也有其在经济发展上的意义?至少，我们习惯上对这种关系的漠视或贬抑，是否也有囿于理论上的先入之见而需要反思之处?
三、政策制定的平台
明清国家不仅在基础制度上做出安排，也在垦荒、作物推广、水利、赈济、货币、贸易等方面进行广泛的决策。在这些政策制定的过程中，皇帝、各层级的官僚乃至更广泛的社会精英，都有所参与，与其将国家视为自主的行为主体，不如视为一个各方博弈的平台。对于这样一个复杂的平台，是否能做出有效的决策，就取决于多方面的因素。
一个一般性的因素是张泰苏所提到的理性或意识形态。③对于明清中国，无论褒贬，均很容易从其财政的保守、政府规模的有限等，读出“仁政”之类儒家观念的影响。不过，如果去看当时具体的政策讨论，实务的考量似占上风，专题性的意见交锋也非鲜见。岸本美绪、周健分别提供了法律政策与财政政策调整的例子，④均可见一斑。倘若在比较的意义上，韦伯有一个经典的命题:“欧洲庞大的、大致相等的与纯政治性的结构之间的竞争性斗争”使得理性的产业资本主义得以发展出来，而中国的统一却使其行政与司法长期停留在非理性的状态。⑤所谓“理性的躁动”，也成为社会学、政治学文献中欧洲的一个典型属性。
中国并不是没有类似情形。春秋战国时期各国的竞争也被认为带来了制度的理性化，只是在当时的社会经济发展水平下，这一政治上“早熟”的理性化过程与资本主义无缘，不过是促成了大一统代替各国竞争。⑥在大一统时期，王朝国家虽然面临外部威胁，但经济力量对战争胜负并无决定性影响，也无所谓商人资本在竞争性政权间的流动。以晚明与清的对峙为例，明朝投入不赀，在人力、物力上起初均绝对占优，但在当时的政治环境与军事技术条件下，这些投入最终只是不断转化为清的战果。这样，即便明代的历次军事—财政压力的确带来均徭、一条鞭法以及赋役全书编纂等具有合理化元素的改革，①但如果财政规模、经济水平与战争结果间没有足够联系，战争与财政合理化之间就难以形成不断强化的正反馈，军费扩大更多只有消极的意义。另外，就王朝国家自身而言，它时时在意的更可能是改朝换代的内部威胁。历代统治集团与周边政权进行制度竞争与学习的情形固然罕见，但从前代吸取经验教训则是常见之举。由于社会经济条件变化其实是相当大的，这种“代际”学习可以有很强的个体差异，效率未必高，也未必能构成一种理性化模式，但至少是王朝国家决策中值得注意的一种机制。就张泰苏所述晚清在农业税上的踌躇而言，②衡以当时各种实际情形，颇有不尽理性之处，可若考虑到晚明在田赋加派后的覆亡之教训，晚清的政策抉择是否又有可理解之处?
所需注意的是，有些看来是观念所致之“非理性”，实则是特殊利益与公共利益不吻合所致。例如，清初军费浩繁下实行的裁撤加派、蠲免逋欠等轻徭薄赋政策，表面上是行仁政，实则人户凋零，田土荒废，征敛又极严苛，实际税负率应超过晚明，甚或不低于欧洲的军事—财政国家。③所以，仁政之名，恐不过是为维持其表面上的合法性。至于因此弥缝而加大起运中央的税收比例，裁撤地方的必要经费，又强化了地方政府运行中对陋规等灰色权力租金的依赖，影响到了有清一代的基本制度。④钱穆称清代政治“私心”重，“法术”多，于此或是一种体现?⑤当然，这类情形历代均有一些，即使在当时人看来，它们也是不太合理的。如明代不断增长的宗室岁禄，即成为晚明沉重的财政包袱。惟与早期近代的欧洲国家相比，这些因统治者“私心”所致的不合理，恐怕也难说更严重，此处更想强调的是，对于仁政之类观念或理性概念的使用需要足够谨慎。——论文作者：彭凯翔
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