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宋代地方建设经费筹集途径述论

发布时间:2019-07-18所属分类:农业论文浏览:1

摘要:两宋时期,受财政中央化的影响,地方财政持续紧张,由官方提供的有限经费难以维持地方建设之需,于是就形成了由政府调拨、民众捐献、官员私捐及官民共筹等构成的多元化经费筹集途径。自北宋中期以后,随着地方财政状况不断恶化,来自官方的经费支持逐

  摘要:两宋时期,受财政中央化的影响,地方财政持续紧张,由官方提供的有限经费难以维持地方建设之需,于是就形成了由政府调拨、民众捐献、官员私捐及官民共筹等构成的多元化经费筹集途径。自北宋中期以后,随着地方财政状况不断恶化,来自官方的经费支持逐渐减少,广大民众及士大夫的个人捐助成为水利、桥道等基础设施建设最重要的经费来源。

  多元化筹资途径有效地填补了官方资金的不足,在短期内保证了建设资金的充盈,但这也反映出宋代地方建设经费筹集的非制度化。无论是民众助建还是官员私捐,都掺杂着很多人为因素,建设工程因人而兴、以人而废的情况很普遍。这种状况在很大程度上制约着地方建设事业的持续发展,同时也给民间势力介入和把持地方事务造成了可乘之机。

  关键词:宋代;地方建设;民众捐资;官员私捐;官民共筹

史志学刊

  受传统时代财政中央化趋势的影响,财政紧张是我国古代地方治理中面临的最大难题之一。除了上缴中央外,地方政府将有限的财力集中在养官养兵及维持政府日常运转等方面,其他方面如赈灾、兴教、基础建设等的费用,主要是在官方的引导下,依靠地方力量来筹集。关于古代的地方力量,学界有专门界定,如吴琦认为:“所谓的地方力量,是相对于官方或政府等正式权力而言的地方社会各个阶层,包括以前学界关注较多的士绅或精英阶层,当然一定程度也包括代表个人参与地方事务的地方官吏。”①

  笔者也认为所谓民间力量即“泛指一切非政府的社会力量,具体而言,主要包括民间社会中的上层人士与普通民众。其中上层人士亦即学者们笔下的地方精英、基层权威、豪强富民及民间强势阶层等”②。地方或民间力量承担着大量的地方事务,其中就包括地方基础设施建设的重任。就宋代而言,地方建设经费就是由政府、民众及地方官个人共同构成的多元途径筹集而来的,这正是学界关注较多的所谓“上下互视”、官民互动模式的具体体现。

  北宋自中期以后,地方建设经费的来源日趋多元化,除由政府直接调拨外,官员捐俸、民众捐资、僧侣募资等都是地方公共建设经费筹集的重要方式。关于宋代地方建设经费的来源问题,学界多有探讨,学者们从不同方面对建设经费的来源做了较为全面的考察,基本上归纳为官方出资、民间捐资及官民共筹等几种途径。③

  不过现有成果多局限于对经费筹集途径做具体考察与分类描述,对于多元化筹集途径形成的背景尚缺少深层次的探究,对经费筹集方式在不同时期、不同地区、不同建设领域内的差异性并未做具体分析。本文在前人研究的基础上,试图对宋代地方公共建设经费的筹集途径做全面深入的探究。

  一、地方财政困境导致建设经费严重匮乏

  北宋自中后期开始,受财政中央化及对外战争形势的影响,地方财政陷入困局已然成为学界共识,如包伟民在《宋代地方财政史研究》一书中对此作如是分析:“从北宋中期起,地方州县财政开始出现入不敷出的现象,此后日益严重,至南宋而趋于极端。”①关于地方财政困顿之状,宋人也多有描述,如北宋后期任职杭州的苏轼在给友人的信中就说“浙民饥歉,公帑窘迫”,作为一地长官,面对灾民却无能为力,只有“闭阁清坐而已”。②

  富甲天下的杭州府财政尚且如此窘迫,其他地区的境况可想而知。徽宗时陈次升直言:“近年朝廷知用之,而不知所以节之……户部不独左曹财用空匮,而右曹亦无余。诸路不独漕司空匮,而常平司亦不足。”③由于徽宗挥霍无度,导致全国上下陷入严重的财政困境,本来就很拮据的地方财政更是雪上加霜。南宋地方财政困窘程度较北宋更甚,曾于南宋初任职于眉州的晁公遡在给上司的公文中称:“四川州县,财力窘迫,所在官兵,多不能以时支给钱粮。”并发出了“丰年尚复如此,一有饥馑,实可寒心”的悲叹。④

  孝宗乾道间的平江知府在上任伊始,就碰上财赋亏空的难题,当时“赋入不继,匮乏之声彻于天听。……视事之三日,按仓廪,察府库,郡之所须,枵然无遗”,以至于“惶汗失措”,不知所为。⑤平江号称东南会府,孝宗在位期间是整个南宋少见的治平之世,即便如此,其财政困难程度丝毫未见缓解。南宋中期以后,随着内外交困的形势日益加剧,地方财政濒于崩溃,为令丞者有“日坐汤火涂炭”⑥之感。地方官对于财政窘况的抱怨之声频见于史册,如光宗初任职四川的孙应时称:“东川地望固重,而岁比不登,公私枵然。”⑦

  绍熙年间出任澧州知州的王慎思到任后面对的是“帑庾枵然,廪禄累月不给”⑧的尴尬局面。宁宗嘉定间,陈宓赴任南康军,时“郡计枵然,廪无一月之储”⑨。嘉定十四年(1221),陈迈权知婺源县,一边是“簿书期会,急于星火”,一边则“县帑枵然,焦熬万状”,陷入了左右作难,无所适从的困境。瑏瑠可见,南宋时期地方财政困顿状况已经相当严重了。宋代地方财政困境严重影响着建设事业的发展,因为政府投入不足,导致大量基础设施废而不修。如孝宗淳熙四年(1177),明州官员计划开浚东湖,由于“工役至大,费用不赀”瑏瑡而中辍。

  淳熙末,江阴县尉袁燮欲扩建弓手营舍,因“役大用艰,莫开其端”瑏瑢而作罢。宁宗庆元年间,淳安县拟扩建浮桥,知县郑某“度其费非二百万不可”,而“县帑枵然,莫能倚办。”瑏瑣在地方财政困局的重压下,各级政府尽量节省开支,不断压缩建设方面的资金投入,对兴建之务讳莫如深。哲宗元祐间,苏轼在分析杭州府衙破败失修的原因时就指出:“近年监司急于财用,尤讳修造,自十千以上,不许擅支。以故官舍日坏,使前人遗构,鞠为朽壤,深可叹惜。”瑏瑤

  南宋时广州东莞县南门外的石桥因“岁久屋败梁腐,浸趋于废,更数令,讳财靳力,漫不訾省”,直到理宗初才在县令赵汝汉的倡导下,由乡里富民集资重建。瑏瑥还有宜黄县学,曾毁于理宗绍定初的战火,此后“凡更十四载,县为期会是趋,遑及缮修之事”瑏瑦。正是政府因为财力不济,没钱搞建设,但一些关系国计民生的公共基础设施又不得不兴建。在此背景下,从北宋中期起,逐渐催生出一条由政府、官员、民众等共同参与的多元化的建设经费筹集途径。

  二、多元化的建设经费筹集途径

  梁庚尧先生在分析南宋水利建设资金来源时指出:“水利建设是由政府和社会来共同投资。政府经费和民间资金,都是南宋水利建设资金的重要来源。”①其实不仅限于水利建设,其他地方公共设施如学校、祠庙、桥道、津渡等的建设经费也大多来自政府调拨与民间捐助,而随着政府财政的日渐吃紧,南宋以来,民间资金在地方建设经费构成中所占比重越来越大。另外,除了政府经费和民间资金外,官员私人捐资也是宋代地方建设资金筹集的重要途径。这种本该大书特书的筹资方式在过往的研究中却很少引起学者们的关注。

  三、宋代地方建设经费筹集途径统计分析———以桥梁建设为例

  学界对宋代建设经费的探讨集中于来源方式的考察与归类,并大致梳理出了官方出资、民众捐资及官民共筹等途径。不过,类似研究对于宋代不同时期、不同地区建设经费的筹集缺乏具体考察,对不同建设领域经费的来源与构成缺少具体分析,对官方资金与民间资金在建设经费中所占比例的考察过于模糊,缺乏较为明晰的界定,对经费筹集过程中的人为因素及其影响也关注不够。

  如张俊飞的《宋代江南地区水利建设经费来源讨论》一文对宋代江南水利建设经费问题作了较为全面的考察,虽然将建设经费的来源问题置于一定的地域范围内来讨论,但却缺乏历时性的考察,即对两宋不同时期水利建设经费来源途径的变化关注不够。③

  比如作者认为宋代江南水利兴建的经费以国家财政拨款为主。这种观点放在北宋及南宋前期可以说得通,但如果用来总结南宋中后期水利建设经费的来源,则难以成立。在国家财政极度紧张的背景下,南宋中后期包括水利建设在内的大量地方建设主要通过民间募资与地方官捐资筹集经费。值得一提的是,学者们往往将地方官个人的捐献纳入官方财政拨款的范围,这其实是一种误解,在很大程度上放大了官方财政投入的范围,抹杀了官员个人的贡献。

  正是由于这些不足的存在,以致上述研究呈现给我们的总是一种模糊而大概的印象,使我们难以通过现有成果全面而清楚地了解宋代地方建设经费来源的具体情况。本文将以桥梁建设为例,对宋代不同时期、不同地区经费筹集的途径作综合量化分析,借此深化对这一问题的认识。

  结语

  多元化的经费来源途径在一定程度上反映了宋代地方建设经费筹集的非制度性特征。在地方财政紧张的背景下,财政支配以应付进贡、军需及官俸为首选,被视为不急之务的地方建设所需经费并未纳入官方预算,①建设经费缺乏制度性保障,从而导致许多基础设施因经费不足而常年失修,并因此形成了政府、官员、民众多途径筹资的经费来源渠道。

  经费来源的非制度性不仅体现为官方财政支配制度中缺少对建设经费的明确定位,而且表现为建设经费筹集方式的无序与失范。无论上述何种途径,由于制度的缺位而存在太多人为因素,正如余新忠先生在讨论清代江南河道治理时所说的,河道淤塞“能否得到及时疏浚,完全要视地方和国家的财力、当政者德道心和行政能力以及地方热心人士的存在与否等多种因素而决定”②。

  这段论述同样符合宋代地方建设经费筹集的实际情况。地方官员的爱民之心和行政能力、民间人士对建设的积极性与参与度等直接决定建设经费的来源与建设事业的发展。这种缺乏制度保障的人为因素虽然在短期内能够保证建设经费的充盈,却不可能持久地发挥作用。于是,在地方建设中就出现了因人而兴、以人而废的普遍现象。这也正是人治时代地方建设所面临的最大困境。

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