发布时间：2019-06-27所属分类：农业论文浏览：1次
摘 要： 生态文明时代的自然资源统一管理，首先需要解决资源家底不清的问题。开展全域全要素自然资源现状数据建设，整合资源分类，形成自然资源一张图一套数，对于推进自然资源调查监测、国土空间规划编制等具有重要意义。 我国自然资源管理工作进入了一个新的发展阶
生态文明时代的自然资源统一管理，首先需要解决资源家底不清的问题。开展全域全要素自然资源现状数据建设，整合资源分类，形成自然资源“一张图”“一套数”，对于推进自然资源调查监测、国土空间规划编制等具有重要意义。
我国自然资源管理工作进入了一个新的发展阶段，实现了从要素管理到综合化、系统化管理的转变，这也对自然资源“统一的底图、统一的底数”提出了新要求，亟须有一套权威统一的自然资源现状数据作为支撑。全域全要素自然资源现状数据的建设需要破除数据共享的制度壁垒，不仅需要实现各类要素数据之间的整合，而且需要实现自然资源数据与人口、经济等社会空间数据的融合对接，强调自然资源数据的精准性与时效性，搭建信息平台并以此为基础，实现政府、经济、社会多方协同服务，形成统一的信息出口。自然资源管理对数据建设提出新的要求职责由分散到集中，需要一套数据整合技术。
随着国土、地矿、海洋、林业与测绘等部门的重组，自然资源部相关职责由分散转向集中，各类资源调查数据的共享和整合将不存在体制上的障碍。然而长期以来自然资源调查工作分头组织，调查内容和周期有差异，调查专业性和适用性不同，使得数据整合工作中面临着很多困境：一是数据标准不统一、地类认定条件有分歧等客观因素，直接影响数据兼容和共享应用;二是管理部门职责交叉等主观因素，同一对象的空间边界不统一或存在重叠，分类体系、指标要素、概念语义等差异仍存在。在自然管理统一管理框架下，须推进各类自然资源信息整合，完成土地、耕地、林业、草地、湿地、海洋等调查数据的标准衔接和格式统一，须研制适用于全要素自然资源数据的整合技术。
要素由集合到融合，需要一项调查更新机制。自然资源的最主要特征之一在于整体性[1]。山水林田湖草等要素彼此有生态的联系，是一个生命共同体，触动其中一个要素，可能引起一连串的连锁反应[2]，从而影响整个自然资源系统的变化。随着自然资源部相关职责的归一化，最直接的影响是全域全要素自然资源数据的大集合。须要注意的是，自然资源管理并非各类自然资源要素的简单叠加，而是一场系统性、整体性、重构性的变革[3]。
要真正实现不同资源要素在同一话语体系下的有机融合，需要对各类基础和专项调查的工作组织、工作流程、技术规范等进行重构，建立常态化调查体系和更新制度。目前面临的主要难点在于如何控制统一空间单元体系，如何进行调查单元边界的衔接和编码，如何突破自然资源的多尺度、多时相、动态化数据更新技术方法。管理由限制到服务，需要一种信息应用模式。
自然资源的管理体制更多地是强调“管”，生态保护红线、自然保护区、国家公园体系等均定位为负面开发清单，实施严格的用途管制;而在“用”上，管理部门一般通过一些财政手段在税收、财政上给予优惠[4]，如简单地设定资源利用率、容积率等。技术层面对自然资源的分析仍然停留在空间分析、地物提取等基础性工作，面向大数据时代的综合分析、深度学习能力仍较弱，难以支撑多学科、跨领域、公众化的综合应用。在自然资源统一管理框架下，以系统思维完善自然资源监管体制[5]，为政府提供决策支撑、为社会提供专业化的资源保护与开发利用信息，本质上均涉及自然资源服务模式的转变。
数据建设的整体思路与框架按照“技术研究—应用服务”的思路，推进自然资源全要素数据整合建库及动态更新，建立自然资源数据服务机制。总体框架分为整合平台搭建、数据整合建库、数据动态更新以及应用模式研究4个部分。整合平台搭建。数据建设的工作基础，按照“三层一库”(即基础层、核心层、管理层和现有调查成果库)的逻辑组织形式，利用地理信息技术，搭建自然资源现状数据整合平台，集成各类调查成果并进行空间及属性要素判读，从空间上解析各类调查数据之间的差异性，分析论证开展数据整合的可行性。数据整合建库。数据建设的第一阶段，是以现有数据为对象，研究自然资源数据整合的技术体系及其实施路径，探索用地分类转换方法、基于差异冲突检测的图斑边界衔接方法、基于松散耦合要素管理的综合信息扩展方法，形成自然资源现状一张图。数据动态更新。
数据建设的第二阶段，是基于现有数据整合结果，从自然资源统一管理的实际需求出发，研究面向全域更新的统一调查工作机制、面向局部增量更新的联动更新技术，实现对自然资源现状数据的动态管理。应用模式研究。数据建设的战略目标，将整合成果统一入库，并集成政府数据和社会数据，建立纵向贯穿国家、省、市、县(区)四级、横向连接各政府部门和公众的信息服务模式，探索自然资源数据与社会数据的融合应用，为实现自然资源整体保护、创新数据服务体系提供基础支撑。
数据差异机理诊断。这是建设自然资源现状数据的首要内容，为后续的数据整合和统一调查奠定基础。不同的自然资源专项调查为现状数据提供了直接来源，针对土地利用调查、森林资源调查、草原资源调查、水资源调查、水利普查、湿地资源调查、地理国情普查等，系统性梳理不同调查在工作组织、技术标准、分类标准、调查成果等方面的差异。
其中，在空间差异性方面，需要重点分析数据格式、坐标体系、数据来源等内容;在属性差异性方面，需要重点分析数据标准、数据内容、属性描述方式等内容。差异分析的目标是基于量化分析的视角，寻求各类要素数据基本信息的“最大公约数”。因此，需要将各类调查按照特征进行归类，利用相似性概念模型，来衡量不同调查之间的关联程度，相似度越高，进行数据整合的可行性越大。数据整合技术研发。数据整合是通过规范化和标准化处理，对数据结构和数据语义的统一。
其核心思路是，形成结构与标准统一、内容完整的自然资源集中式的“数据中心”，对经过“粗加工”的数据进行深层“清洗”，最后装载到统一的“数据仓库”，确保自然资源要素空间具有唯一性、属性具有综合性。在实施层面，应以各类资源要素数据为主要参照，属性信息保留相应资源地类信息，空间上则结合土地利用、土地覆盖等进行综合，确保数据成果既符合现状，又符合管理属性。这就既需要研究“用地分类转换+图斑边界衔接+属性信息扩展”为一体的数据整合技术体系，确定技术要点并打通关键技术环节，针对格式差异、数据标准差异、属性描述差异等问题制定处理规则;也需要系统梳理各类资源的调查、评价、监测、修复等技术标准和规范，编制统一的数据库标准及建库规范，从源头上实现数据整合。
动态更新机制研究。建立自然资源现状数据目录并实时更新，是实施动态管理的主要内容。动态更新可分为全域更新和局部增量更新，需要制定针对性更新策略。对于全域更新而言，推进现状数据整合无法完全满足统一管理的要求，还需要推进草原、森林、湿地、海洋等自然资源要素的实质融合，建立自然资源统一调查的工作模式。
衔接国家构建“1+X”型自然资源调查体系的要求，研究自然资源统一调查的运行机制，明确统一调查的工作目标、关键内容、保障机制等。对于增量更新而言，自然资源要素存在地理位置的占有性和空间位置的关联性，要素之间往往具有较强的邻接关系，因而自然资源的增量更新具有多尺度性、联动性等特征。因此，需要研究自然资源的全要素联动更新机制，明晰数据更新来源及质量控制标准，融合自然资源要素的语义和面向管理的属性附加，实现自然资源全要素信息的贯通、集成和融合，促进自动化、规模化更新。应用服务模式构建。搭建“平台+应用”的自然资源数据应用模式。
信息化是自然资源管理的重要方向，信息化平台是高效服务各项制度实施的基础支撑，需要在操作层面搭建面向全域全要素数据的自然资源管理平台，扩充和整合自然资源和地理空间信息资源，形成跨部门、多层级的协同工作机制[6]。基于信息化平台，以综合性和战略性重大应用、社会公共服务为需求导向，纵向形成统分结合、部省联动的自然资源应用技术体系，横向建设自然资源信息共享和服务体系，支持山水林田湖海草全方位、多层次监管，为决策部门和公众提供广泛、高质量、强时效性的科学数据和信息服务。
参考文献：
[1]唐京春,王峰.创建生态文明时代的自然资源管理新格局[J].中国国土资源经济,2017,30(8):15-18.
[2]严金明,王晓莉,夏方舟.重塑自然资源管理新格局:目标定位,价值导向与战略选择[J].中国土地科学,2018,32(4):1-6.
[3]黄贤金.自然资源统一管理:新时代,新特征,新趋向[J].资源科学,41(1):1-8.
[4]李媛媛.财税政策促进自然资源合理利用的若干思考[J].税务与经济,2018,220(05):99-105.
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