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德国空间均衡发展的特点、做法及借鉴

发布时间:2019-06-03 11:52所属分类:农业论文浏览:1

德国是欧洲人口最多、人口密度最高的国家,也是世界上空间发展最为均衡的国家之一。分析德国国土空间在区域协调、城乡均衡发展方面的特点,梳理其发展规律和经验,能够为我国国土空间发展提供一定的启示和借鉴。德国国土空间均衡发展的特征大、中、小型城市

  德国是欧洲人口最多、人口密度最高的国家,也是世界上空间发展最为均衡的国家之一。分析德国国土空间在区域协调、城乡均衡发展方面的特点,梳理其发展规律和经验,能够为我国国土空间发展提供一定的启示和借鉴。德国国土空间均衡发展的特征大、中、小型城市均匀分布在整个国家,城乡等值化程度高。1995年以来,德国确定了11个城市区域,这些大型的多中心城市区域均衡地分布在整个德国。

土地规划

  如果按人口统计,全国100万以上人口的城市只有柏林、汉堡、慕尼黑和科隆共4个,全国约30%的人居住在人口超过10万人的中型城市中,约42%的人居住在不足2万人的“小城市和城镇”中。

  乡村不是城市发展的附属品,其与城市共同成为国土空间的重要组成部分。德国乡村地区都可以提供同等的生活环境、便利的公共设施和公共服务。以法兰克福大都市区内的上乌瑟尔市为例,小镇人口不足5万,但其规划局表示“上乌瑟尔市与法兰克福市是平等的”,不存在乡、村受上级市、县行政管辖的情况,与其附近的大城市政府之间是平级关系。

  基于这种城乡相对平等的认知和相对独立的行政管理职能,当地在规划上更加关注提升本地社区对人口的吸引力。以空间治理为手段,高效实现东西德均衡发展。1990年德国统一时,原东德地区由于缺乏市场竞争力,大量工厂废弃、失业率直线上升。此后,德国依靠城市更新、基础设施建设、产业发展、“团结税”直接补贴、联邦及欧盟专项投入等各种手段,东西德差异快速缩小,基本实现了区域均衡。2018年联邦政府关于德国统一情况的年度报告显示,2017年东德经济产出(人均国内生产总值)达到西德水平的73.2%,与1991年相比缩小约30%。

  德国国土空间均衡的成因独特的历史沿革。德国是欧洲最年轻的国家,1870年才开始成为一个独立的民族国家。由于地理位置优越,平原多、山地少,欧洲主要河流莱茵河、多瑙河、易北河等横穿德国,自古以来人们便沿河而居,无数星罗密布的大小城镇形成了众多公国侯国,造成了极为松散的空间格局。“二战”后,盟军出于制衡目的,订立了分散式国家空间政策,进一步加强了均衡格局,避免了类似法国或英国的一个城市主宰整个国家的局面。

  到1960年,联邦德国颁布《联邦建设法》,明确所有地区均衡发展和共同富裕,为均衡发展奠定了法律基础。已进入后工业化经济社会发展阶段。经过长期建设,德国住房、基础设施、公共服务等各类社会资源分配已相对均匀。如在道路方面,德国联邦政府的主要资金支出是维护现有交通网络。空间规划方面体现更为明显,城市规划的重心集中在存量土地整治和具体地块的更新,很少有连片的新区开发,通过调整和提升来维护空间均衡是空间规划的“主旋律”。

  此外,德国社会生活具有很强的组织性和秩序性,有效降低了德国实施国家干预的可能性;且受制度制衡,联邦政府很难给予地方直接支持,也不会因资金或政策倾斜导致“马太效应”,造成两极分化现象。富有特色的政治制度和法律保障。德国的联邦制度在欧洲几乎是独一无二的。德国基本法(相当于宪法)的一个重点内容就是保障各联邦州的权力不被削弱。

  在这样的政治制度下,地方政府更倾向于通过本区域空间功能调整和结构优化来解决发展中存在的问题。“均衡”的思想根植在德国法律中。作为福利国家,德国基本法将“平等的生活条件”作为国家原则确立下来,空间规划法更将此明确为空间规划的指导原则。

  德国在实践空间规划的过程中始终遵守这个原则,维护地方自主管理能力、社会团体及民众多方利益,大量采取协商机制,保障区域间和区域内部的相对均衡发展。德国空间规划促进均衡发展的经验一以贯之的规划理念。早在1933年,德国地理学家克里斯泰勒通过对德国南部城镇的研究提出了著名的“中心地理论”,这一思想深刻影响了德国。

  经过不断演化,“多中心集中”已成为当今德国空间规划的基本概念,也是区域规划、城市土地利用规划、景观规划的指导原则,其主旨在于缓解人口密集地区压力,促使区域形成大范围分散、小范围集中的均衡发展模式。另一方面,生态环保理念是德国的传统理念,德国空间规划更是深受花园城市理念影响,任何危害德国森林、生态资源、开放空间(包括农用地、林地、草地等)的行为及主体都会受到严厉打击,这就迫使规划采取更加严格的用途管制规则和更加成熟的组织形式,创造紧凑型城市、高价值空间结构、更绿色的生产生活方式。

  用“区域规划”协调不同层级规划。德国的空间规划体系是基于自上而下和自下而上的“对流性原则”构建起来的。多层级的空间规划之间、不同的公共机构和社会团队之间都需要大量的沟通和协调,以确保各自利益和空间发展目标的实现。由于地方政府基于地方自治的基本法保护而基本掌握主导地位,为解决短期经济增长和长期可持续发展间的矛盾冲突,德国引入“区域规划”这一工具。

  区域规划重点关注的是本州范围内的一个次级区域,侧重于规划细节和各地方政府、各联邦州部门、社会团体的规划设想的整合,其详细程度介于州级空间规划和县级预备性土地利用规划之间。值得一提的是,“区域”并不是介于州级和县级之间的行政级别,仅仅在规划编制实施中有效,由区域涉及的所有地方政府共同作为主体编制完成。通过这样的设置,让地方在规划编制过程充分协商,跨城市、跨部门、前瞻性地解决区域发展结构中遇到的问题,协调平衡人口、产业和土地利用等的关系。

  以城市更新作为地方规划实施的基本工具。受人口流失和再城市化过程影响,德国大部分中小城市人口相对稳定,甚至呈减少趋势,因此很少需要编制增长型规划。由此,德国基层地方规划相当于是城市更新和乡村整治的综合型土地整治规划。尤其在乡村地区,土地整治已经成为减小城乡差距、美化乡村景观、保护自然资源和生态资源的基本工具,也是保持乡村活力和文化特色的主要手段,开展综合型的土地整治已成为德国当前土地整治最主要的策略。

  德国土地整治强调自然资源的保护与修复,在规划实施中,必须开展土地生态价值的评估,并采取相应方案确保生态价值不降低。针对经济水平较高和旅游业发展繁荣的地区,景观学、景观建筑学的思想也被大量引入土地整治中,用于保护生态多样性和营造人的休憩娱乐空间,并加强当地社区与自然、社会、文化方面的联系。在各层级运用政策机制促进空间均衡发展。

  一是城市功能的疏解,如将联邦的部委机构由柏林、波恩疏散到各州以促进当地发展,巴伐利亚州也曾经将教育资源疏解到乡村地区,增强乡村吸引力和凝聚力。

  二是加强宏观规划引导,如德国联邦规划作为国家发展框架,通过引导新建高速公路、机场等基础设施和公共服务设施到落后地区来促进当地发展,通过划定适宜发展风能、水能、太阳能等清洁能源的区域,推进落后地区再生能源产业发展。

  三是州级、区域规划只初步规定了土地利用类型、限制和大致范围,给地方规划留有余地,在发展产业用地中具有较强的灵活性。

  四是资金补贴,最为典型的是向西德地区征收“团结税”补贴东德地区建设,主要用于基础设施、旧城更新等方面。

  对我国空间规划工作的启示

  坚持区域协调发展、城乡融合发展理念,将均衡发展转换为可操作的“规划语言”。我国目前正处于全面建成小康社会的决胜期,党的十九大报告明确实施区域协调发展战略、城乡融合发展战略,落实的关键在于如何将国家战略转换为可操作的规划理念、规划目标、规划措施等。德国规划并不依赖强约束性的规划指标、政府审计考核以及从国家层面就地块严苛的空间管制等,而更多表现出沟通协商、政策激励、空间引导等柔性方式。德国规划的主要经验包括立法、规划原则、资源再分配、基础设施建设、公共服务供给、多层级分工治理、对流式规划体系、地方协商共治机制、社会监督机制、法制保障等。

  以人为本,让空间规划为人民群众服务。德国基本法、空间规划法都明确将“平等的生活条件”作为基本原则。德国国家层面的核心关注是人口密度、就业率、老龄化比例、贫困人口比例、道路通达度、公共服务覆盖范围,基层社区的空间规划实质就是社区居民的就业、交通、休闲、社交、教育等生产生活方式及其场所的综合规划。

  但是,绝对的均衡是不可能实现的,平等并不等于相同而更多意味着就业机会和公共服务的平等。与德国相比,我国自然禀赋、经济社会的差异性更加明显,更加需要辩证理解均衡的内涵,实施精细化规划,合理引导人口集聚。完善土地整治职能,加强规划实施过程管控。目前,我国土地整治还主要停留在工程技术层面,尚未像德国一样承载乡村经济发展、社会治理、生态保护修复的职能。

  应借鉴德国经验,将土地整治作为规划实施的基本工具与主要手段,通过公众广泛参与下的土地整治落实空间规划发展目标。应认识到,单纯依靠工程型的土地整治很难创造地方特色鲜明、乡村气息浓厚的乡村社区,需要因地制宜、因时制宜的调整和丰富土地整治内涵,满足基层政府和当地居民需求,构建土地整治的政策供给体系。

  德国的土地整治在整个空间规划体系中定位为综合型实施规划,是土地产权调整、道路建设、生态景观维护、土壤改良等土地利用活动的必备环节,是规划实施落地的最后一步,也是空间规划体系不可或缺的部分。

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