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“双一流”建设中的地方政府竞争行为分析

发布时间:2019-03-09 11:49所属分类:教育论文浏览:1

【摘要】高等教育资源竞争、经济发展竞争以及政绩竞争是推动地方政府参与双一流建设竞争的重要驱动力量,而双一流建设的开放竞争、重视绩效以及动态调整性进一步促使各省级政府加入长期的军备竞赛。为在竞争中抢占先机、获取优势地位,各地方政府纷纷采取了

  【摘要】高等教育资源竞争、经济发展竞争以及政绩竞争是推动地方政府参与“双一流”建设竞争的重要驱动力量,而“双一流”建设的开放竞争、重视绩效以及动态调整性进一步促使各省级政府加入长期的“军备竞赛”。为在竞争中抢占先机、获取优势地位,各地方政府纷纷采取了系统规划、大力投入等积极的竞争策略,这对我国高等教育发展产生了重要推动作用,但同时,也存在背离政策目标、制约大学变革自主性、加剧地域分割等风险。为保障“双一流”战略决策目标的达成,应厘清地方政府职能边界,加强中央政府的宏观调控,合理规范地方政府间竞争行为。

  【关键词】地方政府竞争;“双一流”建设;高等教育资源

教学与研究

  21世纪以来,知识经济社会的出现和全球化过程导致高等教育发生实质性改变,在全球竞争环境中,追求高等教育的质量提升和卓越发展基本是被视作与获得全球认可相等同[1],各国政府倾向于建立竞争性高等教育体系来提升他们的全球竞争力,我国也毫不例外地跟随这一趋势。

  自20世纪90年代中后期先后启动建设“211工程”“985工程”后,为提升高等教育的综合实力和全球竞争力,国务院于2015年颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(简称《总体方案》,下同),标志着重点大学建设进入新的历史阶段。

  在“双一流”建设过程中,我国各省级政府根据“总体方案”相继出台了对接方案或与之相关的高等教育政策文件,通过分层分类支持、巨额资金投入等策略来积极推进区域“双一流”建设,体现了各地区力图提升高等教育在国家或世界格局中的地位之决心和作为,同样也凸显了高等教育发展对于区域经济社会发展的重要推动作用。

  在落实“双一流”建设国家战略中,地方政府的迅速反应和积极参与受到了社会各界的关注。本文聚焦于“双一流”建设中的地方政府行为,试图以地方政府竞争视角来揭示省级政府推进“双一流”建设的利益诉求及其竞争表现,厘清这种竞争可能给“双一流”建设带来的风险,以规范和引导地方政府竞争行为,保障我国“双一流”建设的稳步推进。

  一、地方政府竞争为何介入“双一流”建设

  在我国“中央和省级政府两级管理,以省级政府为主”的高等教育管理体制下,为了能在各类资源竞争中获取最大化的利益,各级地方政府在高等教育领域展开了激烈竞争。同样,当我们观察地方政府在高等教育领域的竞争时,也不难发现隐藏在背后的政治竞争和经济竞争的动机[2],这些动机成为地方政府参与“双一流”建设竞争的重要推动力量。

  (一)争夺各类资源并带动高等教育质量提升

  高等教育资源尤其是优质资源的稀缺性,是地方政府参与竞争的重要条件。无论是前期“211工程”“985工程”以及“优势学科创新平台”等重点建设,还是当前的“双一流”建设,中央建设的重点高校以及所能为之提供的资源均是相对有限的,因此最大限度地获得中央政府掌控的资源(如招生指标分配、财政资金拨付、科研项目审批、政治权力获得等),对于地方政府以及高校来说意义重大。

  在“双一流”政策方案中,中央高校开展“双一流”建设所需经费由中央财政支持,中央预算内投资对中央高校学科建设相关基础设施给予支持;那些纳入“双一流”建设范围的地方高校,所需资金由地方财政统筹安排,中央财政予以引导支持,同时在政策上予以重点支持和倾斜。这意味着无论是央属高校还是地方高校,一旦纳入到国家“双一流”建设体系,都会获得中央财政资金的支持并享有诸多政策的倾斜和照顾。

  尤其是对于那些地方重点高校而言,除了能够获取中央专项建设经费外,最重要的是获得了一种政策地位,由此地方政府可以给予更多的配套资金,高校可以吸引到更高层次的师资和更优秀的生源,行业企业可以进一步加深与高校的合作等,而各类资源的集聚和优惠政策的获得,将有助于增强高校的办学实力和社会认可度,促使高校形成持久的竞争力。因此能否抓住机遇挤入国家“双一流”门槛,成为高校以及地方政府的核心关切,也成为地方政府参与高等教育竞争的驱动力。

  同时,“双一流”政策打破了身份固化,建立建设高校及学科有进有出的动态调整机制,更是充分激发了地方政府和高校的竞争激情和发展潜力,促使地方政府立足于区域环境,主动调整高等教育学科结构来对接经济社会和人才培养的需求,重点扶持不同类型高校的特色型、高水平学科建设,并由一流学科的“优势积累效应”吸引优秀师资与生源、一流学科的“标杆作用”带动其他学科发展[3],这有助于各地区通过高校的局部高端突破来带动高等教育教育教学水平的整体提升,增强其在国家和国际高校间的竞争力,形成持续的竞争优势。

  (二)经济竞争是地方政府参与竞争的根本动力

  地方政府参与“双一流”建设竞争,除了纳入国家“双一流”体系、提升国内国际排名等直观效果外,根据大学在区域经济社会发展中扮演的重要角色,不难发现,由“双一流”建设带来的经济发展竞争是更为深层次、最为根本的影响因素。高等教育与区域发展具有相关性。

  在过去20多年中,关于大学在区域创新系统中角色的理论化研究不断发展,从大学的教学和研究活动对区域人才培养、知识创新发挥的巨大作用,到大学在驱动地区经济、社会发展中所扮演的第三种角色[4],如今,大学对地区经济、文化、科技、环境等发展的推动作用已成为共识。尤其是在竞争日益加剧的知识经济社会,除了教学、研究和技术发展外,大学对于刺激地区长期经济发展所发挥的至关重要的作用[5],更是受到社会各界的广泛认同。

  毫无疑问,高校尤其是研究性大学,将科学家、工程师、企业家吸引到那些会聚了大量在高校任职的高知识水平、创新性教学以及引领研究方向人才的地区[6],提高了当地劳动年龄人口的科学文化素质和思想道德素养,从而能够为区域问题的解决提供充足的智力支持和技术帮助。同时,服务于一定的管理和咨询机构的高水平大学管理者和专业人员通过参与区域发展的管理,为解决地区问题提供了专业知识,从而提高区域竞争力[7]。

  此外,一旦区域内若干所大学纳入到国家高水平大学建设规划,不可避免会对地方招商引资、土地持续增值、劳动成本提升等带来巨大拉动效用。基于大学在地区社会发展尤其是经济增长中的巨大价值,许多国家地方政府的管理者都把高校作为政府科学决策、推动经济社会发展的重要力量,依赖于那些在地区发展过程中能够带来强大效益的大学(特别是研究性大学),纷纷将推动高等教育发展列入地方发展规划,并为增强高校的竞争力而促进形成良好的社会学习环境以及有力的资源支持和政策保障,我国亦不例外。

  20世纪90年代以来,为了扩大内需、刺激教育消费和拉动经济增长,国家出台了高等教育扩招政策;在此宏观背景下,各地方政府不失时机,纷纷抓住高等教育规模扩张这个新的经济增长点来增加与其他省份经济竞争的砝码[8]。当前,随着“人口红利”逐渐衰退、资源环境约束加大等,我国各省域经济社会发展迫切需要通过技术创新、人才集聚来推动产业结构升级和经济转型发展,因此对高等教育的依赖性越来越强,这驱动着地方政府依据区域经济、产业发展规划和人才需求结构等来布局区域高等教育资源、积极参与“双一流”大学建设竞争。

  (三)高等教育领域竞争背后隐藏的政治竞争

  政治竞争是地方政府参与竞争的重要驱动力。政治竞争,主要是纵向政策层面上获得优势和倾斜,涉及中央和地方政府在行政权力、财政分配、经济规划、人事任免等方面的博弈[9]。以地方政府为主导的、追求地区利益最大化的辖区竞争是我国政府间关系的一种重要现象,以功绩制为基础的政治晋升锦标赛更是推动地方政府参与政治竞争的核心力量。

  作为中国政府官员的激励模式,晋升锦标赛强调上级政府的行政发包,存在一些可测量、客观的竞赛指标(竞赛标准一般由上级政府决定),同时各竞赛主体的成绩是相对可分离和可比较的,竞争优胜者将获得晋升。

  我国“双一流”建设满足了政治晋升锦标赛的基本条件:首先,国家设立世界一流大学和一流学科建设专家委员会,根据多方面因素论证确立一流大学和一流学科建设高校的认定标准,并依此标准,通过竞争优选、专家评选、政府比选、动态筛选确定建设高校名单。这意味着,政府作为“发包方”,通过立项、论证、评估、监督等来引导专项资金拨款并促进项目高绩效的实现,而各地方政府积极且迅速地响应中央政策,出台翔实、可操作的对应方案推动本省、市、自治区高等教育“一流”建设;作为“抓包”方的各精英高校,以能进入政府各项工程为荣[10]。

  其次,在评定标准方面,专家委员会论证形成人才培养类、学科水平类、贡献奖励类和政策导向类四类国内第三方评价以及高校认可度高、客观性强的国际第三方学科评价,依托选定的第三方评价,论证形成一流学科建设高校认定标准,认定标准既含有定性评价指标又具有定量评价。在评定“双一流”过程中,这些定量评价标准占据着重要组成部分,成为对高校绩效评价的重要依据,也是地方政府参与高校发展竞争结果的重要参考标准。

  此外,“双一流”建设打破了固化的身份制,实行动态调整机制,实质上形成了一种长期的“军备竞赛”,高校成为直接的“竞赛选手”,而其背后的地方政府直接或间接地参与竞赛,竞赛结果(即是否能进入“双一流”建设行列)不仅关系到大学在高校系统中的位置和社会声誉,也关系着大学所属地方政府的政绩。当前就已出现部分省份强调考核结果与领导政绩挂钩的现象,比如安徽省提出建设工作纳入省政府目标绩效管理考核、省管领导班子和领导干部综合考核[11]。

  总之,为在政绩竞争中获得优势地位,各省域政府对“双一流”建设给予高度重视并围绕此展开激烈的、长期的竞争。

  二、“双一流”建设中的地方政府竞争策略

  “双一流”政策延续了“211工程”“985工程”关于世界一流大学和一流学科的政策追求,可以说是我国重点大学建设政策的深化与推进。这一政策对不同地区均具有非凡意义:对于积累了丰富重点高校建设经验的地区来说,如何适应新的变革进而保持原有优势地位至关重要;对于那些曾错失重点大学建设机会的地区(尤其是部分中西部地区)和高校而言,能否在新的发展机遇中迎头赶上、争创一流,决定着区域高等教育的发展前景。因此,为了在这场持久的“军备竞赛”中获得胜利,各省级政府主动出击、采取措施来推动“双一流”建设。

  三、地方政府竞争对“双一流”建设可能带来的风险

  地方政府竞争介入“双一流”建设,一方面提高了社会各界对高等教育发展的重视程度,切实落实了地方政府对高等教育的管理、投资责任。另一方面,有助于增加各类资源的投入力度,促进区域高等教育资源的有效整合,带来优质高等教育资源的进一步积累。同时,地方政府竞争则有助于突破这种制度变迁的路径依赖,使得自下而上的制度创新成为可能[13]。然而,在政府参与竞争过程中,也可能带来一些风险,制约着“双一流”建设的目标达成和功能发挥。

  四、地方政府竞争如何在“双一流”建设中更好地发挥作用

  世界一流大学和一流学科的建成需要内、外部条件共同发挥作用。从外部条件看,一个国家政府具有建设一流大学的强烈渴望并且有足够经济实力来提供持续的资金支持,同时在政策、机制等方面提供支撑。在我国以省级政府为主的管理体制下,地方政府竞争介入能够为“双一流”建设提供资源和平台。然而,“双一流”建设的内部保障条件,如大学自主变革的愿望、办学自主权的发挥、专业化领导等,易受到行政力量和政治因素的约束。为有效实现“双一流”建设的战略决策和行动目标,应在充分发挥地方政府对高校扶持作用的同时,避免政府过度竞争所造成的负面效应。

  【参考文献】

  [1]中国百科大辞典编委会编.中国百科大辞典[M].北京:华夏出版社,1990:459.

  [2]王坤庆.关于知识教育价值观的探讨[J].华中师范大学学报(哲学社会科学版),1994(6):121.

  [3]吴培爽,叶冰.大学生知识价值观教育若干问题探讨[J].江汉大学学报(社会科学版),2007(1):87.

  [4]骆郁廷.坚持知识教育与价值观教育紧密结合[J].高校理论战线,2010(11):44.

  [5]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-28(01).

  [6]吴倬.论“以知识教育为依托实现科学价值观教育”的德育规律[J].教学与研究,2002(9):64.

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