发布时间：2014-08-18所属分类：管理论文浏览：1次
摘 要： 摘要：经过自改革开放以来的近30年的发展,我国民办高等教育充分运用市场机制,形成了以学养学、校产合作、以产养学等多种形式的多渠道筹集办学经费的办学思路。民办高等教育的办学规模和办学层次都得到不断扩大和拓展,逐步形成了富有中国特色的专业和区域发展
摘要：经过自改革开放以来的近30年的发展,我国民办高等教育充分运用市场机制,形成了以学养学、校产合作、以产养学等多种形式的多渠道筹集办学经费的办学思路。民办高等教育的办学规模和办学层次都得到不断扩大和拓展,逐步形成了富有中国特色的专业和区域发展结构,民办高等教育显示了顽强的生命力和旺盛的创造力。目前,我国已经形成了有一定规模的民办高等教育体系,包括本科和专科两个办学层次;形成了民办普通高校、独立学院、民办自考助学院校和高等职业教育机构等不同类型的民办高等教育机构。截至2008年底，我国民办高校640所 (含独立学院322所)，在校生401.3万人，其中本科生223.3 万人，专科生178.0万人，另有其他形式教育的学生26.7万人;民办的其他高等教育机构866所，各类注册学生92.02万人。另外，还有民办培训机构19579所，834.76万人次接受了培训。
一、我国民办高校的发展现状
(一)民办高校发展历史沿革
我国古代具有高等教育性质的私学远在春秋战国时期就已经诞生。当时私学在各地兴起，其中最突出的是孔子所办的私学。可以说，孔子是创办我国私立高等教育的先驱。总体来看，我国古代的各个朝代，私学在不同程度得到了广泛的发展，先后出现了“稷下学宫”这样一所由官家操办而由私家主持的高等学府;“经馆” 这样一些有固定场所、由著名学者聚徒讲学的古代高等教育机构;“书院”是一种以私人创办为主、教学活动与学术研究相结合的高等教育机构。尤其是书院，兴盛于宋，历经元、明、清，直至清末改为学堂，历时近千年。古代的高等教育作为我国古代教育制度的重要组成部分，在传承文化、培养人才、交流学术方面作出了巨大的历史贡献。
近现代意义上的我国民办高等教育是外国教会创办的教会大学和国人自办的私立大学。1840年鸦片战争以后，西方列强强迫清政府签订了许多不平等条约，获得了在我国兴办教会学校的特权，美、英等国在我国建立了许多大学。在教会大学兴起的同时，国人中的有识之士也开始集资创办私立高校。最早可追溯至1878年张焕伦在上海创办的正蒙学院。1903年清廷颁布《奏定学堂章程》，明文鼓励富商绅士创办新式学堂，促进了私立高等教育的发展。1912年中华民国成立，我国社会结束了长达两千多年的封建桎梏。政府当局提倡建立新式学堂并鼓励私人办学，私立高校由此得到较大发展。到抗战胜利后的1946年，我国私立高校有64所，学生40,581人，分别占公、私立高校学生总数的34.6%和31.5%。
在建国初期，全国有高校227所，其中私立的高校69所，占总数的39%。新中国成立以后，人民政府大力发展公办学校，于1951年将全部教会大学收为国有，1952年将其他私立高校全部改为公立。直到1978年，我国第一所民办高校——湖南中山进修大学(原中山业余大学)成立，标志着我国民办高等教育在经历了20多年的沉寂之后又重新登上了历史舞台。伴随着我国改革开放和现代化建设的进程，经过20多年的发展，我国民办高等教育从无到有，从小到大，不仅在数量上已经达到了相当的规模，而且质量也逐步取得了社会的认同，形成了一定的结构、层次和办学特色，逐步成为我国高等教育的重要组成部分，在我国高等教育迈向大众化的进程中发挥了重要作用。
(二)民办高校的非营利特征
弗里曼曾深刻指出,“所有的学校生产的教育服务都具有公共产品属性,私立教育也服务于公共利益,承担了社会责任,从这个角度来讲,所有的学校其实都是公立学校(all schools are public schools)” 。因此,民办高校作为培养专门人才的高等教育机构,它独立于政府组织以外,又有别于以营利为目的的企业组织, 与企业活动的逐利性相比,民办高等教育活动是非营利性的，是一种非营利性的学术组织。在我国的法律体系中涉及教育及民办教育的很多法律,如《教育法》、《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等,从性质界定上,这些法规无一例外都把民办学校看作是一种非营利性组织。比如,《教育法》第23条明确规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。《民办教育促进法》也明确规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”。2007年初,教育部颁布实施的《民办高等学校办学管理若干规定》再次明确指出:民办高校及其举办者应当“坚持社会主义办学方向和教育公益性的原则”。政府在法律层面界定了民办高校的非营利性特征。
二、非营利组织视角下民办高校的管理制度体系
(一)非营利组织管理的内容和特征
非营利组织(NPO-Non-profit Organization)是一个从西方引入的概念,大体是指政府与企业以外的社会组织也叫非政府组织(NGO-Non-govermental Organization)、第三部门(The thirdsector)。东北财经大学王方华编著的《非营利组织市场营销》中认为:非营利组织是不以营利为目的而从事社会公益事业的机构、组织和团体。他们可以是现有的政府事业单位和教育机构,注册的民办机构。根据霍布金斯大学教授Salamon(1999)给出的非营利组织的特性,凡符合组织性、非政府性、非营利性、志愿性,自治性的组织就属于非营利组织。按照约翰-霍布金斯大学非营利组织比较研究中心设计的非营利组织分类体系,把非营利组织分成12个大类:文化与休闲类、教育与科学研究类、卫生类、社会服务类、环境类、发展与住房类、法律推进与政治类、慈善中介与志愿行为鼓动类、国际性活动类、宗教活动和组织类、商会或专业协会类,其他类。在我国,很难找到严格符合这个定义的非政府组织,我国的非营利组织是按照在民政部门登记注册的“社会团体”和“民办非企业单位”两种形式对非营利组织加以确认的。
非营利组织在管理方面具有以下主要的特征:(1)不存在利润指标,所有非营利组织都是在利用自身的资源为社会提供产品和服务,即通过一定的投入来创造一定的产出。在企业里,我们可以通过利润的高低来衡量其效率,而非营利组织则缺少这一整体指标,这就严重妨碍了管理的系统性。(2)大多数非营利组织可以享受政府给予的税收和法律上的优惠政策,在税收方面,凡是与非营利项目有关的收入都可以免交收入所得税,在法律方面,非营利组织可以获得一定利润作为组织扩大规模之用。(3)服务性质来看,非营利组织服务的质量无法提前检测,最多只能在向顾客提供的过程中给予监督,服务质量的判断具有很强的主观色彩。(4)目标与战略导向上看,非营利组织选择竞争战略要受到国家、社会的引导和限制。(5)非营利组织责、权、利不是十分明确,首先董事会对组织的影响力相对较弱,董事会成员是出于一定的政治或融资目的,他们一般对组织所面临的真正问题并不十分了解,因此,很难做到决策的最优化。
(二)民办高校的管理制度构成
1.民办高校的法人治理
我国民办高校从办学属性上看,包括纯民办和独立学院两大类型,在每一种类型下,又可以分为许多不同的办学形式,如纯民办高校又包括个人、社会团体和企业举办等几种形式,而独立学院又包括“校中校”(公立高校以各种隐蔽形式自己与自己合作)和“非校中校”(公立高校与企业或其他机构合作举办)两种形式。针对不同办学属性,民办高校的行为治理方式也不尽相同。 具体地讲,可以将民办高校的董事会制度 分为下面三种情况:
(1)纯民办高校的董事会。董事会是在政府或法律制度要求之下建立的,其成立时间往往晚于学校的成立时间,其形式重于实质。从名义上讲,董事会是学校的最高决策机构,但是学校的主要权力往往掌握在个别人手里。董事会一般由学校创办人、少数高层管理人员以及部分校外知名人士组成。主要创办人担任董事长或董事长兼校长,是学校的法人代表,掌握着主要权力,操作着聘任一些专业人士管理学校的具体业务。在这种格局下,学校的主要决策方式不是民主决策,而是个人决策。
(2)企业独立创办的民办高校的董事会。对企业办学情况而言,董事会成员主要来自企业,学校的重大决策和投资项目要经过董事会的批准,董事会负责办学资金的筹措和运作,包括学费收入和支出的管理,董事会聘请专业人员担任校长,由校长管理学校的日常工作。
(3)独立学院的董事会。独立学院本身就是一种利益关系集合体,投资主体以有形资产入股,公立高校以无形资产入股。独立学院比较常见的治理形式是,独立学院董事会的董事长由投资主体派人员出任,而院长一般由母体公立高校推荐,经董事会同意后任命产生。
通过上面的分析可以看出,个人举办的民办高校、企业举办的民办高校和独立学院的行为治理形式,都具有利益团体控制的特点,这是由民办高校的非营利组织属性不清以及单一办学经费来源所决定的。
2.民办高校的财务管理
民办高校的财务管理是民办高校管理工作的一个重要组成部分,是组织学校财务活动、处理财务关系的一项专业性很强的基础工作。
(1)建立有效的财务管理组织体系。民办高校的财务管理组织体系是指学校内部财务各项工作分工与协作的层次与框架。从目前国内情况来看,民办高校财务管理机构的设置大致有三种类型:一是超脱型,即由董事会委派财务总监主管学校财务工作。其特点是既能体现董事会的授权,又有利于充分体现财务管理在学校管理中的地位和作用,但校长“超脱”于学校财务工作之外,不利于激励校长的办学积极性。二是专家型,就是在校长统一领导下,授权由与副校长职位平行的总会计师负责具体分管学校的财务工作。这种体系框架充分体现了学校财务管理的专业性和财务决策中专家意见的权威性。三是分权型,即专门配置分管财务的副校长,代表校长对学校财务工作实施统一领导。这种模式的特点在于财务副校长与财务机构负责人都需对校长的授权负责,有时会形成冲突。
(2)收入与结余的分配原则。非营利组织不以营利为目的，但是并不是说不能赢利。同样民办高校不能以营利为目的,但并不排斥有可能甚至需要赢利。这不仅是因为教育的运作需要有一定的经济作为支撑,而且也因为教育本身需要不断发展,需要不断地投入。民办高校的持续发展,需要“收入”“结余”来积累资金,更需要用“收入”“结余”给予资源提供者适当的回报来激励其对教育不断投入的热情和积极性。民办高校的活力与生机也主要体现为财务的活力与生机。
民办高校收入与结余的分配不等同于企业,一方面是因为教育事业的公益性;另一方面也因为教育资源的多样性。教育事业的公益性要求学校分配必须有利于学校教育事业的发展;教育资源的多样性,又要求学校分配不能采取单纯的投资者剩余权政策。因此,民办高校的收入与结余分配遵循着以下原则：①风险防范原则。民办高校的“市场性”使学校面临多种风险。如:生源风险、财务风险、政策风险、责任风险、事故风险等。为了防范风险,避免学校发展的不稳定性,民办高校就必须从学费收入中提取一定比例的风险保证金。风险保证金计入学校教育成本,主要用于弥补各种风险导致的亏。②发展优先原则。民办高校在安排与调节各方面利益关系时,同时遵循的一个原则就是要有利于学校教育事业的发展。③分享原则。民办高校的资源形态具有“资、智并重”“财、才共生”的特点。在教育过程中,货币资源、实物资源、智力资源、机制资源、品牌资源都具有十分重要的作用。因此,民办高校的收入与结余需要让各种资源的提供者共同分享,惟此才能更好地调动各方面的积极性。④出资人合理回报原则。《民办教育促进法》第51条明确规定,民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。这一点是民办高校在财务管理上不同于纯粹非营利组织的地方。
三、非营利组织管理视角下民办高校发展中的问题
(一)民办高校非定性自主权不够充分
民办高校缺乏真正的办学自主权，学校发展受到种种制约。教育主管部门在政策管理上，不能够按照市场规律和民办学校自身实际发展给予真正的办学自主权，主要表现在：
1.民办高校在选择招生范围和招生方式上的没有自主权
生源是民办学校生存的前提。教育行政部门应该严格执行《民办教育促进法》关于“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用”的规定，消除各种垄断行为。但是民办高校在实际招生过程中，经常遇到各种障碍和壁垒。招生的地域、招生的名额和指标等都受到政府教育行政部门的调控。
2.民办高校在专业设置上受到限制
如同对办学规模严格控制一样，目前政府在实践中对民办高校的学科专业建设也有许多控制性的规定，比如，对专业设置、专业方向、专业数量、专业规模等等，都要实行申请审批制，有些专业(不含特种专业)不仅要省级教育行政部门审批，还要经国家教育部门控制、审批。每年能够审批下来的专业只有2—3个。这都与民办高校依托市场、灵活办学的体制和机制不相适应。
3.政府对民办高校的政策支持力度不够，公、民办学校不能一视同仁存在“公平”表面下的不公平比如在收费、教师职务评聘、评优、教师和学生的公平待遇、科研立项等方面，只有限制性的规则，没有实质性的政策支持。比如民办学校办学者至今不能享受同类公办学校负责人的政治待遇;教职工退休后得不到同等的福利待遇保障;统招学生无法申请到国家助学贷款，非统招学生甚至连半价火车票都没有资格买到。另外，对民办高校的经费补贴、学校建设用地的划拨等政策至今也没有得到落实。从政策上讲，民办非学历教育仍然属于公益性事业，但是税收部门却规定必须缴纳税费。对公、民办高校建设用地审批及配套税费减免等方面，同样存在不能平等一致对待的情况。
(二)民办高校发展中管理制度或有缺失
1.董事会内部缺乏制衡机制
目前民办高校的投资者(或出资人)是实际的管理者，也就是说，民办高校董事会功能因“外部人控制”而减弱，董事会内部缺乏制衡机制。 尽管《民办教育促进法》第19条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”，但事实上，有不少民办高校虽设立了董事会，但大多是为了应付法律规定而设立，董事会难以发挥决策机构的职能和作用。同时，大多民办高校的董事会成员结构不合理，内部制衡和外部参与机制不健全。投资公司董事长(或出资人)、校董会董事长与校长三职合一现象较为严重，董事会成员中，与投资公司董事长(或出资人)有亲缘关系的董事较多，熟悉教育规律的人员较少，教职工代表出任董事的也较少。教职工、社会贤达、知名人士等难以进入董事会，即使进入，也只是扮演顾问角色，缺乏实质性的决策权。投资公司(或出资人)通过控制董事会左右学校决策，影响了决策的民主化和科学化;通过控制董事会直接干涉教学，掌握剩余索取权和剩余控制权，最终使董事会所体现的科学决策、利益制衡等功能逐渐弱化。
2.财务管理体制不顺, 内部控制制度不完善
不少民办高校没有明确的财务管理目标,也没有理顺其财务管理体制,有的民办学院将财务部门附设在总务处;有的学校财务处长由董事成员兼任。财务工作仅发挥了记账、算账和报账的会计核算功能。以“报账型”为主的财会工作模式严重滞后于民办高校的发展,并与市场经济发展的要求不相适应。编制和执行的指导与管理都存在缺失。
内部控制制度不完善主要表现在一是没有构建起科学的民办高校法人治理结构。二是对内部控制重视不够,没有形成科学的内部控制程序和方法。三是内部控制的内容不全面。例如有些民办高校未建立重大建设和投资项目论证、决策机制等内部控制制度,导致对外投资决策失误,造成投资损失 。四是内部控制执行不严。有些学校虽建立了内部控制制度,但没有严格执行,制度形同虚设。
四、非营利组织管理视角下民办高校的发展
(一)优化董事会结构,增强董事会的独立性
董事的构成影响民办高校董事会工作,合理的董事会结构有利于增强董事会的独立性和决策的专业性。民办高校要根据自身的实际情况，不断地对董事会结构进行优化和调整，不仅要增加专职董事的比重,更重要的是要实现董事会构成的多元化,在内部董事的基础上引入独立董事。独立董事对内部董事进行制衡。这里的内部董事通常是指由民办高校的投资者及其代表担任的董事会成员，独立董事则是指与投资者没有密切的经济、家庭或其他关系的成员。要发挥民办高校独立董事对董事行使职权的制衡作用，就要确保独立董事的“独立性”。独立董事的“独立性”至关重要，主要体现在他不是民办高校的投资者，并与所任职的民办高校没有会影响其作出独立判断的任何关系，这是实现其“公正性”的前提和基础。要细化民办高校独立董事的任职资格。为实现其法定职责，民办高校独立董事首先懂教育，还要懂管理、懂经济和懂法律等;独立董事在时间上要有保障。此外，独立董事还要有敬业精神，并尽快完善相关配套制度，如独立董事的培训制度、资格认定制度、中介评估制度、人才库制度以及任期、兼职与考核制度等。因此，作为利益相关者的利益共同体,民办高校董事会中应该有不同利益主体的代表,能听到不同声音,反映不同需求，从而避免“外部人控制”问题,增强董事会的独立性，而独立董事恰恰顺应了这种需求。从目前法律法规来看，《促进法》及其实施条例并没有给独立董事应有的席位，但各民办高校可以根据自身特点在民办高校董事会章程中予以明确。
(二)进一步加强财务管理制度，建立科学的财务决策机制
1.完善内部控制制度,强化内部控制
首先,要强化内部控制的意识,制定完善内部控制制度,并将有关规章制度落到实处,真正做到不相容职务相互分离、相互制约、相互控制,并对内部控制的实施情况进行定期检查和评价,以便不断改善和推进内部控制体系的建设。根据《中华人民共和国会计法》规定,单位内部会计监督制度应当符合下列要求: (1)记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当确,并相互分离、相互制约; (2)重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确; (3)财产清查的范围、期限和组织程序应当明确; (4)开展内部财务审计和内部控制检查评价。
2.建立科学的民办高校财务决策机制
财务决策机制是指在不同层次下,财务管理主体决策权力形成规范和规定。决策权在各财务管理主体之间的分配是财务决策机制最重要的方面。民办高校财务决策应该有两个层次。第一层次应为学校的事会所进行的财务决策。第二层次是具有自主办学权力的、直接对高校教学、科研和建设等工作实施管理的高校管理者为主体决策者的校级财务决策。民办高校应该充分发挥校董会的作用,定期召开会议,对学校的发展规划、重大建设项目计划和筹资决策进行科学决策;对学校的年度建设计划、资金计划和年度财务决算进行审议,以便监督学校的财务运情况。从高校领导决策层来看,则要对学校的日的筹资、投资和用资等有关问题进行决策并组织实施。根据决策权力与责任对称的原则,不同层次的财务决策主体各司其职,各负其责,形成现代管理体制下的民办高校财务决策机制。这对于保障其财高效运行是极为重要的。
(三)赋予民办高校真正的办学自主权
1.允许优秀民办高校自主招生
经教育部审批的注重社会效益、办学质量稳定、管理制度完善、学校声誉得到广大人民群众认可的优秀民办高校，可以进行自主招生。首先出台相关政策，取消招生计划指标的限制，或把民办高校的招生从下拨计划指标制转变为自主招生，然后向省上备案。然后过度到真正意义上的自主招生。即：自主进行入学测试;自主确定入学标准;自主实施招生录取。经教育部和各省、直辖市、自治区进行本科和专科分级评估后，自主颁发学历证书，国家予以承认。自主招生未完成招生计划的民办高校，还可以参加全国统一招生考试后同层次、同批次的招生录取工作。报名参加民办高校自主招生被录取的考生，不再参加每年6月进行的统一高考;未被录取的学生，仍可参加当年全国统一招生考试，并重新填写志愿。政府对工作优秀的民办高校予以表彰奖励;对违法违纪者予以追究，并取消该学校的自主招生资格。
2.扩大民办高校专业设置的自主权，增强办学活力
我国《高等教育法》和《民办教育促进法》的颁布实施,表明了民办高校拥有了法律意义上的办学自主权。对民办高校的学科建设和专业建设由目前的审批制变为备案制，政府可以通过年度检查、教学工作水平评估、就业率与就业满意度检查等形式，对民办高校的办学条件和教育教学质量进行宏观控制与结果评价，并通过公示、警示等手段来监督管理学校，引导市场的选择，最终达到优胜劣汰的目的。
(四)进一步健全、完善相关政策，切实保证公民办高校真正意义上的平等
目前，我国已经初步建立了民办高等教育的法律法规和政策体系。但是根据现实形势发展的需要，这些政策还必须进一步健全完善。在学校的企事业单位性质、合理回报、资产管理、教学评估，征地、税收，学校负责人政治待遇、师生待遇等方面，应尽快出台一系列更细化、更具操作性的分类配套政策，切实保障民办高校在实践层面能够真正得到平等对待，支持和促进民办高等教育在目前的发展基础进一步上台阶、上水平。比如，出台政策，明确规定民办学校是民办事业单位，与公办学校具有同等的法律地位，而不是“民办非企业单位”的尴尬身份。湖南在2009年1月份出台的文件中已经做到了这一点。再比如职称评定，根据《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发[2006]101号)精神，民办高校教师职称评定纳入省级高校教师职称评定工作范围，参照同级同类公办高校教师评聘办法和有关政策规定执行。但是直到目前，民办高校只能进行教师初级职称评定，连中级(讲师)职称评定的权力都没有。
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