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强化矿产资源规划法律地位的思考与建议

发布时间:2019-08-15 10:29所属分类:管理论文浏览:1

摘 要:本文系统梳理了我国矿产资源规划在实践中形成的制度成果、地位和作用,分析了现行《矿产资源法》关于矿产资源规划有关表述的不适应性;在借鉴国内外其他法律法规经验基础上,提出了在《矿产资源法》修改时增加矿产资源规划独立篇章的相关建议。 关键词

  摘 要:本文系统梳理了我国矿产资源规划在实践中形成的制度成果、地位和作用,分析了现行《矿产资源法》关于矿产资源规划有关表述的不适应性;在借鉴国内外其他法律法规经验基础上,提出了在《矿产资源法》修改时增加“矿产资源规划”独立篇章的相关建议。

  关键词:矿产资源 规划 矿产资源法

强化矿产资源规划法律地位的思考与建议

  矿产资源是重要的自然资源和生态构成要素,也是国民经济和社会发展的重要物质基础。矿产资源的统一规划和合理开发利用事关社会主义现代化建设全局。为了在生态文明新时代更好统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,推进矿业绿色高质量发展,笔者认为,有必要在《矿产资源法》修改中,增加“矿产资源规划” 独立篇章,进一步强化矿产资源规划的战略引导、政策导向和监管依据作用。主要有以下几点思考。

  1 全国三轮矿产资源规划编制实施为《矿产资源法》修改奠定了坚实的实践基础

  1996 年修订后的《矿产资源法》明确规定,国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、综合开采和综合利用的方针。《矿产资源法实施细则》进一步规定,全国矿产资源规划,在国务院计划行政主管部门指导下,由国务院地质矿产主管部门根据国民经济和社会发展中、长期规划,组织国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准后实行。1998 年,原国土资源部组建后,按照《矿产资源法》有关规定和国务院部署安排,组织实施了 3 轮矿产资源规划。经过近 20 年的发展,已经从实践中摸索出一套适合我国矿政管理实际的矿产资源规划工作体系。

  1.1 形成了较为完善的两类四级矿产资源规划体系

  适应分类分级管理和政府管理职能转变的新要求,着力构建了对外协调、对内统筹、上下衔接的两类四级矿产资源规划体系。总体规划分为全国、省、市、县四级,其中,全国规划突出全局性、宏观性和政策性,重在落实国家资源安全战略,明确资源管理和矿业发展的战略导向。省级规划突出统筹协调和指导约束作用,落实国家规划要求,谋划本行政区内资源开发工作布局。市县级规划突出监管依据作用,重点做好砂石土资源开发部署。

  同时,根据实际需要,有针对性编制实施专项规划。一是地质勘查、开发、环境治理等特定领域规划;二是煤层气、钨矿、稀土等重点矿种规划;三是重点区域矿产资源规划,包括鄂尔多斯等大型沉积盆地、能源资源基地、国家规划矿区等。 1.2 构建了较为完善的矿产资源规划管理制度体系从首轮规划开始,原国土资源部就十分重视矿产资源规划管理制度的建设,陆续研究出台、调整完善了一系列规划管理制度(表 1)。目前基本建立了矿产资源规划编制、审批、实施、监管等制度,以及规划编制技术规程、数据库建设指南、矿业权设置区划技术要点等技术管理规定。

  1.3 形成了矿产资源规划调控手段体系

  实践探索中,逐步形成了由总量调控、分区管理、准入管理等“三位一体”的规划管理手段体系,该体系在“国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要” 中得到确认和体现。一是矿产资源开发利用总量调控制度。主要是通过科学研判资源开发利用形势、市场供需形势、产业发展态势、改革发展大势等,制定差别化的调控方向,稳定市场预期,引导投资方向,保障矿业经济平稳运行。二是规划分区管理制度。主要是通过规划分区,构建与国土空间开发战略相适应的矿业格局。目前已经形成三个层次的矿产资源规划分区体系。在战略层面,谋划一批能源资源基地,形成国家资源安全供应的核心区域;在工作层面,划定一批重点区域,作为各级财政资金投入和政策支持的重点区域,保障规划任务落地;在监管层面,划定国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和重点矿区,作为监管服务的重点。三是准入管理制度。实行区域差别化、矿种差别化管理准入政策,充分考虑经济、社会、资源、环境、安全等条件,明确资源勘查、开发准入条件。

  2 矿产资源规划编制实施在服务资源管理和矿业发展中发挥了重要作用

  2.1 三轮矿产资源规划的时代使命和作用

  从矿产资源规划发展历程看,三轮矿产资源规划基本契合了我国矿业发展的阶段性特征,较好地完成了规划的历史使命。2001 年,国务院批复第一轮规划,改变了长期以来矿产资源审批和监督无规可依的局面,规划的总体导向是:建立与社会主义市场经济体制相适应的矿产资源宏观管理和规划规制体系,强化全民所有矿产资源的集中统一管理。2008 年,国务院批复第二轮规划,规划总体导向是:以资源安全为目标,坚持“在保护中开发,在开发中保护”,逐步把保护放在突出位置,进一步转变管理方式,统筹公益性与商业性地质勘查、统筹资源开发与环境保护、统筹资源开发与资源保护、统筹资源开发与区域经济发展。2016 年,国务院批复第三轮全国矿产资源规划,重点是适应把握引领经济发展新常态,全面贯彻落实新发展理念,以资源安全保障为目标,以提升矿业发展质量和效益为中心,着力推动矿业绿色转型发展。

  2.2 矿产资源规划在资源管理和矿业发展中的具体作用

  主要体现在以下七个方面。一是阐明规划期内我国矿产资源管理与矿业经济发展的总体蓝图和行动纲领,凝聚改革共识,统一发展思想。二是落实国家能源资源安全战略,明确资源保障的路径与举措。三是落实生态文明建设总体要求,坚持生态保护第一,避让生态保护红线,强化源头管控,促进资源开发与环境保护相协调。四是落实国家区域发展总体战略和空间规划总体要求,形成与国土空间开发总体战略和区域经济发展相适应的矿产资源开发保护格局。五是按照供给侧结构性改革要求,针对不同矿种,分门别类,制定差别化管理政策,引导矿产生产消费预期和市场主体行为,促进矿业平稳运行和转型升级。六是落实 “放管服”总体要求,系统部署矿产资源管理改革、公共产品和服务供给、开发利用监管的重点工作,更好发挥政府作用。七是制定完善规划管制规则,为矿产资源宏观调控、财政资金投入和日常监管和服务提供规划依据。

  有为才能有位。近年来,随着规划作用的发挥,规划的地位越来越得到重视,规划地位在党中央、国务院相关文件中得到体现和确认

  3 现行《矿产资源法》关于矿产资源规划的规定已经不适应改革发展的新形势和新要求

  矿产资源规划编制实施以来的 20 年,正值我国社会主义市场经济体制逐步完善的时期,矿产资源管理改革不断深入,矿产资源宏观管理不断加强。总体看,《矿产资源法》及其实施细则关于矿产资源规划的有关规定和表述已经不适应形势发展和矿产资源规划管理的实践要求。主要表现在以下三个方面。

  3.1 《矿产资源法》关于矿产资源规划的功能定位需要完善

  《矿产资源法实施细则》第二十五条规定,全国矿产资源规划应当对全国矿产资源的分配作出统筹安排,合理划定中央与省、自治区、直辖市人民政府审批、开发矿产资源的范围。笔者认为这种规定和表述在一定程度上还有计划经济的痕迹,与现行矿产资源规划管理和审批管理不相适应。首先,目前探矿权实行部、省两级审批,采矿权实行国家、省、市县四级审批,一般是通过规范性文件予以明确。其次,矿产资源开发的主体是不同组织形式的矿山企业,已经不存在严格意义上的“中央与省、自治区、直辖市人民政府开发矿产资源的范围”。实践中,即便是国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内资源审批权限也是根据改革发展需要做出不同程度的调整完善。第三,现行四级矿产资源规划任务分工,不是简单地在中央和地方之间“分配”资源,而是结合分类分级管理和政府职能转变的新要求,确定各级规划的功能定位和主要任务,按照下级规划服从上级规划的逻辑,层层分解落实任务,形成完整的规划体系和“一张图”,从而为各级自然资源主管部门提供审批、监管和服务依据。

  3.2 矿产资源规划的法律地位需要进一步提升

  现行《矿产资源法》关于规划的表述还停留在“统一规划、合理布局、综合勘查、综合开采和综合利用” 的方针层面,关于规划的细化表述只是体现在实施细则中。在当前“法无授权不可为、法无禁止即可为” 的法治生态环境下,需要顺势而为,将近年来形成的矿产资源规划制度成果及时上升到法律层面,为新时代矿产资源规划管理提供强有力的法治保障。

  3.3 现行《矿产资源法》关于矿产资源规划的规定需要进一步增强操作性

  2016 年 11 月 2 日,国务院在关于《全国矿产资源规划(2016~2020 年)》的批复中,认可了由国务院自然资源主管部门(原国土资源部)牵头、多部门参与的规划编制实施和政策协调机制,这实际上进一步明确了自然资源主管部门在矿业全产业链方面的牵头地位。而现行《矿产资源法实施细则》规定“全国矿产资源规划,在国务院计划行政主管部门指导下,由国务院地质矿产主管部门根据国民经济和社会发展中、长期规划,组织国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准后实行”。这显然已经不再适用于当前形势,一方面主导部门发生了变化,不再是计划经济中的“计划行政主管部门指导下”,另一方面,随着矿产资源集中统一管理的基本实现,“组织国务院有关主管部门”不再适用,原因是多数原行业管理部门已不复存在。同时,关于矿产资源规划的编制原则、基本内容、与其他相关规划的协调、工作程序、监管要求等内容和要求都需要在法律中进一步体现,以提高《矿产资源法》的操作性。

  4 其他相关法律为在《矿产资源法》修改中完善矿产资源规划有关规定提供了可借鉴的实践经验

  4.1 国外矿产资源规划发展情况

  当前,各主要矿业国家不断强化对土地、矿产资源等资源的开发利用的规划管理,并通过立法赋予规划相应的法律地位。如,英国通过《规划与强制性购买法》《城乡规划管理条例》等基本法律,明确了矿产资源开发的相关程序和规定;美国将矿产资源保护与合理利用作为内政部战略规划的重要内容,并通过《政府业绩与成果法》予以确认;《俄罗斯联邦矿产资源法》规定,联邦国家权力机关拟定和实施联邦矿产资源规划。总体而言,各国政治制度、发展阶段、文化传统等方面存在不同程度的差异,因而在矿产资源规划管理方面,也存在诸多不同形式。但相同的是,以上法律法规和相关规划都体现了对矿产资源勘查、开发利用与保护的全流程及总量、布局、结构、时序等全领域的管控思想。

  4.2 国内相关自然资源法律法规有关规定

  随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,规划已经成为我们党治国理政的重要方式,是中国特色社会主义发展模式的重要体现。各行各业越来越重视规划的编制实施,在行业法律法规的出台、修改、修订中,都用较大篇幅对规划的功能定位、编制审批主体、规划体系、规划内容、编制原则、规划衔接协调、规划修编调整、规划实施监管等内容做了详细规定,为《矿产资源法》修改中增加完善矿产资源规划相关内容,提供了宝贵经验。一是《城乡规划法》,用专门独立的法律,对城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任等作出规定。二是《土地管理法》《水法》《草原法》《煤炭法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等自然资源相关法律,一般用独立篇章对规划编制实施进行规定。三是《旅游法》《测绘法》《防沙治沙法》等发展规划,也在法律中对规划予以重点表述(表 3)。

  期刊推荐:《矿产勘查》(双月刊)创刊于1998年,由有色金属矿产地质调查中心主办。本刊报道矿产勘查的最新发展动态,主要针对广大的地勘单位、科研院所、大专院校单位,反映本行业的技术信息、政策导向、地质找矿,是矿产勘查界的信息性科技期刊。

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