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我国环境侵权损害救济社会化制度的现状及救济方式的路径选择

发布时间:2019-09-28所属分类:法律论文浏览:1

[摘 要] 由于环境侵权损害的特殊性,传统的侵权救济模式已经很难适应现实的需求,环境侵权社会化救济将环境侵权行为所产生损害视为社会损害,通过风险的分散化,最大限度地保护与平衡当事人双方的权益。我国环境侵权社会化救济制度目前还处于起步阶段,体系

  [摘 要] 由于环境侵权损害的特殊性,传统的侵权救济模式已经很难适应现实的需求,环境侵权社会化救济将环境侵权行为所产生损害视为社会损害,通过风险的分散化,最大限度地保护与平衡当事人双方的权益。我国环境侵权社会化救济制度目前还处于起步阶段,体系化的救济机制还没有真正建立起来。通过分析、总结国外成功经验,提出我国应建立环境侵权损害责任保险和环境侵权损害填补基金机制,以分担和消减因环境侵权而造成的巨额赔偿问题,平衡双方当事人的利益。

我国环境侵权损害救济社会化制度的现状及救济方式的路径选择

  [关键词] 环境侵权;赔偿责任;责任保险;救助基金

  2004年四川沱江特大水污染事件,造成约3亿元的直接经济损失,污水流经的简阳、资中和内江等地停水达四周,附近百万群众的日常生活受到影响。事后,相关专家对沱江生态状况进行评估,结论是其需要五年时间来修复生态环境。2005年松花江水污染事件导致了100 吨苯类污染物倾泻入松花江,最终造成了长达135公里的污染带,哈尔滨市的直接经济损失就达15亿左右,而且还波及俄罗斯和我国的临界区域,受害人数众多,损失巨大。截止到 2010 年,国家为松花江流域水污染防治已经累计投入治污资金达 78.4 亿元。2006 年,四川泸州电厂重大环境污染事故,导致约16.945吨柴油流入长江水体,此次事故致使泸州市城区全部停止供水,而且污水流入重庆市境内,导致该市水域也受到了污染。2007 年,太湖、巢湖、滇池爆发蓝藻危机,引发大众对饮用水源地水质的恐慌。 2008年,广州白水村“毒水”事件、云南阳宗海砷污染事件,饮用水安全令人担忧。2009 年多地爆发儿童血铅超标事件,重金属污染引起全国关注。 2010年福建省紫金矿业事件举国震惊,7月3日,该矿业集团下属的铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏,导致汀江部分河段严重污染,仅直接经济损失就达 3187.71万元人民币。同年10月8日,福建省环保局针对此次污染事故开出956.313万元人民币的史上最高罚款单。祸不单行,同一年,中石油的一条石油管道在大连新港发生爆炸事故,导致大连附近海域至少50平方公里的海面被原油污染,事故造成的直接财产损失为 22 330.19 万元。紧随其后,2011 年 6 月的蓬莱 19—3 油田漏油事故污染了渤海6200平方公里的海水(约渤海面积的7%),康菲公司和中海油为此次事故支付了总计16.83亿元的赔偿款。2012 年,广西龙江河镉污染事件和江苏镇江水污染事件再次敲响了饮水安全的警钟。频发的大规模环境污染事件说明我国生态环境问题已经十分严重,环境污染和伴随而来的环境侵权问题已经超越侵权双方当事人之间的私益而上升为社会问题,传统的环境侵权救济模式已经不能很好地实现保障受害人合法权益与维护企业生产发展秩序之间的平衡,而环境侵权的社会化救济因其救济方式的多样化和救济效果的成效性,近年来深受青睐。

  一、环境侵权损害社会化救济概述

  环境侵权是指因产业活动或者其他人为原因造成环境污染,进而对生活在该环境介质中的权利人的人身、财产造成损害或有造成损害之虞,依法应当追究法律责任的行为[1](P39)。由于各种自然资源的关联性和污染物质往往具有扩散性、高科技性,导致环境侵权的损害后果往往非常严重:其一,致害地域广阔;其二,受害对象广泛,受害人数众多;其三,损害程度严重。环境侵权损害的特征通过上述环境事件可见一斑,此处不再赘述。

  正是由于环境侵权损害的特殊性,传统的侵权救济模式已经很难适应现实的需求:其一,从受害人的角度看,高额诉讼费用和较长的审理期限易导致多数受害人放弃诉讼。实践中,环境侵权案件存在取证困难、立案困难、程序复杂、鉴定和诉讼费用高、判决不执行等情况。据统计,“十一五”期间,涉及环境纠纷的信访案件达30多万起,相比之下,诉诸法律的环境纠纷却少之又少——行政复议2614 件,行政诉讼980件,而刑事诉讼只有30件。数据显示,环境纠纷最后真正通过司法诉讼渠道解决的不足1%[2](p2) 。环境侵权司法救济地位尴尬,这就要求我们审视现有制度的缺失,适当拓宽解决环境侵权问题的渠道,让当事人可以正当、合理地表达诉求。其二,从侵权人的角度看,大部分侵权人偿还能力不够或怠于承担责任,使受害人的赔偿请求得不到落实。以松花江水污染事故为例,此次污染事件,仅哈尔滨一个城市的直接经济损失就高达 15 亿,更别论其他间接经济损失和污染波及的下流区域了,面对如此庞大的经济损失,中石油这一企业 “巨头”尚且显得力不从心,如果涉事企业经济实力欠佳,面对如此庞大的赔偿数字,恐怕纵然破产也难以为继。

  环境与经济的协调发展是实现社会可持续发展的重要途径,企业营业的持续性和受害人合法权益的保障之间的平衡点把握是当前环境侵权损害赔偿责任确定的重中之重,笔者认为,环境侵权损害赔偿责任社会化救济机制正是解决平衡点问题之所在,其通过构建责任保险、补偿基金等社会化赔偿制度,实现损失的转移与分担,既救济了受害人,又不影响潜在环境侵权人正常的经营活动[3](p62-64) 。正如王泽鉴先生所言,作为损害填补的重要制度之一,侵权行为法不应当是唯一的,它应当与其他制度互相配合,共同发挥对当事人损失的利益填补功能[4](p36) 。面对日益凸显的赔偿救济矛盾问题,学界发声:“在福利国家制度和积极行政理论相继出现后,伴随着民法社会化的发展趋势,环境侵权责任社会化无论是在实践中还是在理论上均受到各国民法和环境法的共同关注。西方发达国家已建立起了环境侵权责任社会化的法律救济制度并逐步完善起来,实践证明,该制度无论对受害人损害的填补,还是对经济发展、社会稳定和环境保护均有着重要作用。”[5](p1-6) 可以说,设立环境侵权社会化救济制度,一方面使受害人的权利得到了充分有效的救济;另一方面也分散和消减了企业因环境侵权损害而产生的巨额赔偿成本,维持企业的正常运营。诚如江平教授所言,一个健全的社会,既要保证利益分配的公平,也要保证损失负担的公平[6](p18) 。社会中的个体都具有相互的连带关系,人们各有所长,各取所需,纯正的自给自足是不存在的,人类的正常发展必须遵循连带关系的社会法则[7](p27) 。环境侵权社会化救济机制正是遵循了这一社会法则,通过一系列技术措施,将环境损害后果由个人负担转化为风险共同体承担,最大化地保护和平衡当事人双方的权益,既实现了对受害人及时、有效的救济,也维持了企业的正常运转,找到了利益的平衡点。

  二、我国环境侵权损害救济社会化制度的现状分析

  现阶段,我国也存在一些零散的涉及环境侵权损害救济社会化的制度,但总体上,真正的、体系化的环境侵权救济社会化制度目前仍处于逐步推进阶段。《侵权责任法》第八章专章规定了环境污染责任,从第65条到68条这四条规定来看,目前我国环境侵权责任负担仅限于个人,对于责任分散化问题并没有涉及。《环境保护法》第52条:“国家鼓励投保环境污染责任保险。”该条规定为建立健全我国环境污染责任保险法律体系奠定了基础。但是,仅仅这一条宣言性规定缺乏可操作性。

  目前,我国环境侵权救济社会化制度在海洋污染救济方面有所体现,我国《海洋环境保护法》第 66条对船舶油污保险制度以及船舶油污损害赔偿基金制度做出了规定,要求船东和货主共同承担由于船舶油污损害引起的民事赔偿责任。我国《船舶油污损害民事责任保险实施办法》(交通运输部令 2010 年第 3 号)第 2 条进一步规定,在我国管辖的海域内所有载油船舶和载运1000总吨以上的其他船舶,船舶所有人没有取得财务担保的,都应当投保船舶油污损害民事责任保险。该《办法》还对建立强制的船舶油污保险制度进行了具体规定。所幸的是,相关部门已经意识到环境侵权救济社会化的重要性,开始出台一些试点政策进行法律试水。以《关于环境污染责任保险的指导意见》(环发 [2007]189号)为标志,中国“绿色保险”制度的路线图正式确立了。2014年8月,为进一步明确今后较长一段时期保险业发展的总体要求、重点任务和政策措施,国务院印发了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,提出要以与公众利益关系密切的环境污染等领域为重点,进一步探索开展强制责任保险试点。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》于 2015 年 4 月 25 日出台,该《意见》被认为是中央对生态文明建设的一次全面部署,其明确提出要深化开展环境污染责任保险试点工作。2015年9月,为加快推进生态文明建设,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,要求高风险行业和领域必须认真推行环境污染强制责任保险制度。2016年8月,《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区(福建)实施方案》由中共中央办公厅、国务院办公厅印发,《实施方案》提出环境污染强制责任保险制度必须在环境高风险领域推行,必须深入贯彻实施企业环境信用评价制度,并进一步要求福建省最迟在2016年年底前出台具体的环境污染强制责任保险制度方案。为全面贯彻落实《关于加快推进生态文明建设的意见》以及《生态文明体制改革总体方案》,建立健全绿色金融体系,中国人民银行、财政部、环境保护部等七部委于2016年 8月31日出台了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,《意见》明确提出,要在环境高风险领域全面建立环境污染强制责任保险制度。《意见》要求各部门要分步骤、按程序推动与环境污染强制责任保险相关的法律或行政法规的制定或修订工作,《意见》还规定由环境保护部门会同相关的保险监管机构发布实施性规章。要求在环境风险较高的行业或者地区实行环境污染强制责任保险。上述一系列文件的发布、实施是我国进行环境责任保险立法的有益探索,为正式法律的出台奠定了政策基础。

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  [提要]生态环境损害赔偿责任追究有难度、损害修复标准不明晰、赔偿模式不合理等问题,在具体司法裁判中难以得到有效救济。通过分析借鉴域外相关经验,提出解决路径。

  三、环境侵权损害救济社会化制度概况

  (一)环境责任保险制度

  环境责任保险或称“绿色保险”,是指当被保险人因污染环境而应当对第三人承担损害赔偿责任时,由保险公司在承保份额内代为支付赔偿金的一种财产保险形式[8](p51-56) 。其是由公众责任保险发展而来的一种新险种。由于环境侵权行为后果具有损害程度深以及范围的广的特点导致污染者依靠自身力量往往无力负担庞大赔偿金额,只有宣告破产一途。即便有能力承担,受害者也需经过冗长的行政、司法程序定责之后,传统的环境侵权诉讼对双方来讲都是费时费力的“苦差”。而且环境污染行为是经济发展的一个“衍生品”,企业一旦涉及环境侵权之诉,往往会因为巨额赔偿而元气大伤,一蹶不振。环境侵权损害责任保险通过投保的形式,将企业未来可能因环境侵权而产生的损害赔偿责任“转嫁”给保险公司,通过一系列技术处理手段,保险公司再将该责任分散、消解给所有投保人—— “潜在环境侵权人”,将个体的责任分散给“类主体”,从而达到分散危险、分摊损失、经济补偿的功能,实现受害人和企业之间的利益平衡。目前,英国、美国、德国等国家已经将该制度广泛应用于工业事故、核能事故处理等领域。从各国立法实践来看,主要有三种立法模式可供借鉴:其一,以强制责任保险为原则的环境责任保险制度,代表国家:美国、瑞典;其二,以任意责任保险为主,以强制责任保险为辅助的环境责任保险制度,以英国和法国为代表;其三,以德国为代表的“平行性”国家,采用强制责任保险与财务担保或保证相结合的方法。例如,德国的《环境责任法》规定,生产设备所有人应当且必须选择至少一种措施来提高对受害人的赔偿能力,这些措施包括:责任保险、金融机构提供担保、联邦或州政府对企业履行能力的保证。上述立法模式虽然各有特色,但不可否认的是,在西方国家,环境责任保险以其分散损失的优越性,平衡了企业和受害人之间的利益诉求,促进了生态经济的发展,呈现出了强大的生命力,其已经成为责任保险的重要组成部分。

  (二)环境侵权损害填补基金

  环境侵权损害填补基金制度是为弥补一般民事赔偿责任对受害人救济的不足而实施的一种社会化救济制度。环境侵权损害填补基金是在环境侵权受害人依靠正常的司法渠道无法获得赔偿时,由环境侵权损害填补基金管理机构依据一定的标准,通过法定程序对其进行救助的一种社会公益基金。环境侵权损害填补基金的资金来源主要依靠政府的财政拨款和社会资本的筹集。根据基金的运营程序不同,可将其分为政府救助基金(行政介入性质)和企业互助基金(民间性质)。

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