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国有自然资源资产报告编制的几点思考

发布时间:2019-08-03所属分类:医学论文浏览:1

编制国有自然资源资产报告是党中央、国务院部署的重大改革任务,是实行干部离任审计制度、倒逼生态文明建设的需要,事关我国今后发展战略选择和产业优化布局。2018 年 8 月,黑龙江省开展了全民所有自然资源资产核算试点工作,结合黑龙江自然资源统一确权登

  编制国有自然资源资产报告是党中央、国务院部署的重大改革任务,是实行干部离任审计制度、倒逼生态文明建设的需要,事关我国今后发展战略选择和产业优化布局。2018 年 8 月,黑龙江省开展了全民所有自然资源资产核算试点工作,结合黑龙江自然资源统一确权登记试点及自然资源资产负债表编制试点情况,探索国有自然资源资产报告编制的方法与路径。

  国有自然资源资产报告编制思路

国有自然资源资产报告编制的几点思考

  国有自然资源资产是指宪法和法律规定属于国家所有的、预期会给国家和人民带来经济利益的、能以货币计量的自然界各种物质财富要素的总称,包括矿产能源资源、水资源、海洋资源、国有土地资源、国有森林资源资产等自然资源资产。黑龙江省国有自然资源类型多、数量大、分布广,土地总面积 45.4 万平方公里,占全国土地总面积的 4.9%。辖区内有农垦和森工两大国有系统。其中,黑龙江省农垦管理局土地面积 5.54 万平方公里,下辖 9 个管理局、113 个国有农牧场,跨全省 12 个市(地)和 74 县区;黑龙江省森工总局是我国最大的国有林区和森林工业集团,下辖 3 个林业局、413 个林场和 6 个直属林场,跨全省 10 个地市 30 多个县(市),总经营面积 10 万平方公里。

  2018 年 8 月,黑龙江省从本省自然资源特点出发,分别在齐齐哈尔市、大兴安岭地区塔河县开展自然资源统一确权登记试点,在伊春市、大兴安岭地区等地开展自然资源资产负债表编制试点,以及在农垦系统开展土地资产价值核算改革试点工作,多层次、多角度探索既相互分工又有机衔接的国有自然资源资产报告编制方法与路径,其中的探索要点有:

  一是准确把握目标定位。国有自然资源资产报告是年度专项报告,要对国有自然资源资产的数量、价值、分布、利用、生态等信息进行客观地登记、描述和统计,尤其对于农垦、森工系统,要分别对国有耕地、林地自然资源资产的状况进行全面掌握与分析。二是明确国有自然资源资产分类。编制国有自然资源资产报告的前提是对不同种类的国有自然资源资产进行分类与确认,并采用合理的测算方法核算国有自然资源资产的实物量与价值量。黑龙江省国有自然资源资产主要包括国有耕地资源、矿产能源、森林资源、水资源、草原资源、湿地资源等 6 种类型。三是构建自然资源资产核算方式和体系。采用实物量与价值量结合的计量指标,探索制定统一的核算口径、可操作的评价体系和方法。四是确定报告内容和重点。主要包括自然资源总量及其分布、自然资源保护与利用及生态环境状况等相关内容建设,重点是自然资源资产实物量核算,难点是资源资产价值核定。基于权责发生原则,建立微观层面、会计范畴的国有自然资源资产核算表、变动表与负债表。五是建立国有自然资源资产专项数据库和互联互通的信息平台。统筹协调各部门,收集土地、森林、海洋等自然资源资产基础数据,构建多来源、多尺度、多时相的自然资源资产“

  实践中的突出问题

  已有的调查评价及统计成果难以满足自然资源资产核算需求。自然资源调查评价侧重于实物量调查评价,对其资产价值核算和计量、资源资产负债表编制等仍处于探索阶段。2015 年,国家开展 8 个地区自然资源资产负债表试点,初步形成了一套自然资源资产负债表实物量核算的基本方法,编制了具有重要生态功能的土地、森林、水资源资产账户,但由于自然资源实物量分类统计标准不统一,导致不同统计口径的资源数据存在较大差异。自然资源资产核算涉及的资产边界、价格参数、价值化核算方法等不够清晰,难以满足自然资源资产有关业务需求。比如:土地资源数据按年度更新,森林、水等资源一般为 5 年甚至 10 年进行一次普查,矿产资源则周期不确定,资源调查周期不同,已有的调查评价难以满足报告年度更新的要求。

  统计单元、分类标准不统一,资源底线与生态红线存在矛盾。2017 年在齐齐哈尔市、塔河县的自然资源统一确权登记试点以及农垦系统的自然资源资产核算试点,反映出两大突出问题:一是由于管理范围、保护范围、权属范围等不一致,导致登记单元不统一。如:土地利用权属为森工系统的林业用地,存在部分实际已开垦为耕地的现象;牡丹江的八五六等农场在兴凯湖国家级自然保护区及虎口湿地自然保护区的核心区、缓冲区、实验区均存在一定数量耕地,永久基本农田资源底线与生态保护用地生态红线交叉矛盾。二是自然资源分类标准不统一。各试点地区普遍以《土地利用现状分类》为基础,对自然资源进行分类,但由于早期国土、环保、水利、林业等部门对于水流与湿地、林地与草地等自然资源分类系统不同,调查中存在一定程度的交叉重叠。标准不一、权属不清、权责不明、边界重叠等问题不利于摸清资源家底,导致统计口径的异质性,亟须制定满足自然资源统一确权调查的分类标准。

  矿产资源种类多,资产核算难度大。黑龙江是矿产资源大省,资源种类丰富,分布广泛又集中。截至 2015 年底,全省共发现各类矿产资源 135 种,其中探明储量的有 84 种,正在开发利用的有 59 种,位居全国前十位的矿产有 50 种。矿产资源种类多,但是单一矿种的矿产占比却较少,大部分多种矿种的复合伴生、形态隐蔽以及数据保密性都决定了矿产资源储量评价的复杂性,对其进行实物计量的单位也无法完全统一,矿产资源价值量核算难度大。

  缺乏国有自然资源资产报告的标准规范。中央要求建立国有自然资源资产报告制度,财政部也进行了严格的工作分工与部署,但未明确国有自然资源种类、范围、资产核算口径、标准、方法等关键性指标,且未制定自然资源资产报告的相关编制规范,导致报告编制的可操作性不强,许多内容有待完善。同时,国有自然资源资产涉及自然资源的各个领域,与区域经济社会发展阶段、市场环境、规划管控、用途管制、技术条件等众多因素紧密相关,在缺乏统一标准规范的前提下,不同时空、不同因素、不同方法条件下资源价值难以统一核算与比较。

  优化报告编制的建议

  整合已有的自然资源调查评价成果。统一协调部署,整合各类已有的自然资源资产数据,明晰自然资源资产、国有资源资产的概念,确认条件与边界范围,归纳自然资源资产所具有的资产的共同属性及特性,科学划分国有自然资源资产的类别。以第三次全国国土调查为契机,充分利用“三调 + 自然资源”调查试点经验与成效,探索建立涵盖土地、矿产、森林、草原、水资源等全要素自然资源统一调查评价、统一确权登记办法,建立健全国有自然资源资产核算体系及标准,推动落实政府向人大报告自然资源资产的制度。

  统一制定调查规范,统一自然资源资产的分类标准。将资产性管理与行政性管理相结合,对不同类型的自然资源资产采取分类管理。一是基于第三次全国国土调查成果,推动资源调查与确权登记相结合,掌握国有自然资源状况,为资产核算提供数据支撑。二是资产核算须做到自然资源全覆盖,全面、细致地反映自然资源开发利用及其资产变化情况。三是与自然资源资产负债表对接,确定统一规范的核算方法与基准,增强报表间的相互联系和可比性。

  从实物量清查入手,探索自然资源资产核算技术规范。按照“先单项再综合、先实物量后价值量、先存量后流量”的原则,完善单项资源实物量表和质量表,由单项逐步向综合的自然资源资产核算范围扩展,建立自然资源资产核算体系,形成自然资源资产核算技术规范。对于矿产资源存在多种形态的情况,应以矿产资源实物量清查为基础,按照先单项矿种、后综合矿种的核算原则,推动矿产资源资产核算。其中,可采用“约当量转换法”,对不同矿藏设置统一标准的计量单位,或采用“价值量转换法”,也可按照实物量转化为价值量的原则,核算各类矿产资源资产价值。

  明确自然资源资产报告内容,规范报告编制方法。进一步确定及完善国有自然资源资产报告范围、方式、框架体系与内容。根据资产核算相关技术规范,按照“先实物后价值、实事求是、统筹推进”的原则,以县市为单位核算国有自然资源资产,编制国有自然资源资产报告,统计与分析国有自然资源资产的数量、价值、分布、利用、生态等信息。摸清国有自然资源资产底数,以国有自然资源资产报告为依托,促进政府资产的分类管理与合理配置。

  利用资产核算报表数据,对资产进行全面管理。利用资源资产核算报表数据,分析国有自然资源资产实物量、价值量及分布状况等基本情况,编写自然资源资产核算评价及开发利用与保护报告。系统研究分析自然资源资产总量、总额及其结构的变化状况、自然资源资产增幅变化及影响因素,充分体现自然资源的资产变化和开发利用保护情况,全面完成国有自然资源资产的配置、利用与处置情况、收益规模、分配及管理情况等,实现对国有自然资源资产的全面把控。

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