发布时间：2021-12-02所属分类：经济论文浏览：1次
摘 要： 摘要:随着中美战略竞争的不断加剧，IEEPA日渐成为美国遏制中国发展的有利的法律政策武器。通过对IEEPA核心条款第1702条关于国家紧急状态下总统的权力，以及适用该法案的最新趋势和特点进行全面梳理和分析，发现IEEPA适用频率逐渐加大，且中国正成为主要目标国，尤其是
摘要:随着中美战略竞争的不断加剧，IEEPA日渐成为美国遏制中国发展的有利的法律政策“武器”。通过对IEEPA核心条款第1702条关于国家紧急状态下总统的权力，以及适用该法案的最新趋势和特点进行全面梳理和分析，发现IEEPA适用频率逐渐加大，且中国正成为主要目标国，尤其是据此采取的制裁行动很难被推翻。同时，通过剖析美国适用IEEPA签署的涉华及涉重点行业的行政令，发现美国的行为对中国信息通信行业、稀土行业及军事现代化进程等影响深远。中国亟待继续强化自主创新、完善国内相关法律制度、加强多双边合作以及持续跟踪研究IEEPA最新变化等，以有效应对该法案对我国带来的潜在风险。
关键词:IEEPA;国家紧急状态;经济制裁;国家安全
近年来，中美战略竞争不断加剧，尤其是在“美国优先”①贸易保护主义思潮的主导下，美国不断泛化国家安全概念，实施“全政府对华战略”，②《国际紧急经济权力法案》(InternationalEmergencyEconomicPowersAct，简称IEEPA)日趋成为美国遏制中国发展的有利的法律政策“武器”。作为美国战后国际制裁体系的一部分，历久弥新，IEEPA已发展成为一个可使总统权力在短时间内无限扩大，并可与美国出口管制、金融制裁、贸易与投资限制等交叉、综合使用的高效政策保护工具。拜登政府对华政策继续延用特朗普时期将中国视为最大竞争对手的战略定位、摆脱对华依赖的脱钩目标、限制中国高科技的产业策略以及插手中国内部事务的政策传统，IEEPA应当引起特别关注。
一、美国IEEPA出台背景及主要内容
1917年，美国国会于美国参加第一次世界大战之后，通过《与敌国贸易法》(TradingwiththeEnemyAct，TWEA)，赋予总统在战时规范美国与敌国之间国际贸易的权力;1933—1973年，美国国会不断拓宽总统在TWEA下的权力范围，允许总统在和平时期宣布国家进入紧急状态，并有权干涉国内及国际贸易;1976年美国《国家紧急状态法案》(NationalEmergenciesAct，NEA)生效，禁止美国总统在和平时期行使TWEA所授予的权力进行经济制裁，也因此美国行政机构在和平时期就缺少了有效的政策工具进行经济制裁;1977年，IEEPA作为NEA中一个条款的实施细则予以颁布，授权美国总统在和平时期宣布国家进入紧急状态后，可以对制裁对象的资产及与之有关的交易进行规制。[1]截至目前，美国国会对IEEPA做了8次修正，其中5次调整民事和刑事处罚，3次调整信息材料的定义和种类，扩大了法案在9·11事件之后的适用范围。[2]11
现行的IEEPA由8个法律条款组成，即第1701条“非常规威胁;宣布国家进入紧急状态;总统权力的行使”;第1702条“总统权力”;第1703条“磋商和报告”;第1704条“颁布法令的权力”;第1705条“处罚”;第1706条“保留条款”;第1707条“对与美国发生武装冲突的外国政府实施国际经济禁运”;第1708条“解决网络空间经济或工业间谍活动的行动”。[3]其中，第1702条最为核心，主要包括以下三方面内容。
(一)授予美国总统的权力范围
IEEPA第1702条(a)款规定，在本编第1701条规定的时间和范围内，总统可以通过指示、许可及其他方式实施以下行为:(1)调查、监管或禁止:任何外汇交易;在任何银行机构之间，经过、通过或向任何银行机构转移信贷或付款，只要此类转移或付款涉及任何外国或其国民的任何利益;由受美国管辖的任何人所从事的，或者与受美国管辖的任何财产有关的货币或证券的进出口;(2)调查、在调查悬而未决期间阻止、监管、指示、强迫、无效、取消、禁止，任何受美国管辖的人从事涉及外国或其国民利益的取得、持有、扣留、使用、转让、撤回、运输、进口、出口、交易、行使权力的行为，或者与受美国管辖的任何财产有关的上述行为;(3)当美国从事武装敌对行动或受到来自外国的武装攻击时，没收其认为计划、授权、协助或从事此类敌对行动的任何外国人、外国组织或受美国管辖的外国财产，对于没收的任何财产权、所有权和利益，应在总统所指示的条件下，由总统指定的机构或人员持有、使用、管理、清算、出售或者以其他方式处理这些利益或财产，只要该行为能够实现或促进美国的利益。
(二)总统权力的例外情况
IEEPA第1702条(b)款规定，本条授予总统的权力不包括直接或间接地监管或禁止以下事项:(1)不涉及任何价值转移的邮政、电报、电话或其他个人通信;(2)受美国管辖的人捐赠用于减轻人类痛苦的物项，如食品、衣物和药品等;(3)从任何国家进口或向任何国家出口所有信息或信息材料，不论商业目的与否，不论其形式或传播媒介如何，包括但不限于出版物、电影、海报、唱片、照片、微缩胶片、磁带、光盘、艺术品和新闻电报等;(4)通常发生的任何外国(地区)之间的业务，包括个人随身行李，处于维持生活的个人物品或服务的购买，以及非定期空运、海运或陆运的旅行安排或便利。
(三)机密信息
在对根据本条作出的决定进行的任何司法审查中，如果该决定基于机密信息(如美国《机密信息程序法》第1(a)条所定义的)，则该信息可以单方面秘密提交给审查法院。但本款不授予或包含任何有关司法审查的权利。
此外，IEEPA对总统行使上述授权的前提条件、具体程序，以及违法处罚等也作了详细规定。第1701条(a)规定，如果出现非常规威胁，且该威胁全部或部分来自美国境外，并对美国国家安全、外交政策和经济造成了影响，在总统宣布国家进入紧急状态的情况下，总统可以行使第1702条所规定的权力应对威胁。第1703条就总统行使紧急状态授权提出了程序性要求，即美国总统在行使IEEPA授权之前，必须向美国国会提交报告，说明外在威胁的性质、将行使哪些授权、行使的理由以及将要制裁的对象等;在紧急状态期间，美国总统必须每6个月向美国国会报告一次。第1705条对违法行为进行了界定并规定了具体罚则，任何人违反、企图违反、串谋违反本法规定的任何许可、命令、规章或禁令的行为均属于违法行为，要视情况受到民事处罚和刑事处罚，其中民事处罚罚金数额不得超过25万美元或作为处罚依据的交易金额的2倍;刑事处罚罚金不超过100万美元，以及对违法自然人可处于20年监禁，或者罚款与监禁并罚。
二、美国IEEPA适用趋势及特点分析
自1977年美国国会通过IEEPA开始，美国总统通过援引该法案颁布行政令的行为从未停止，同时总统适用IEEPA的频率、范围和规模都在不断扩大，法案适用过程中所呈现出的新趋势和特点值得关注。
(一)IEEPA适用频率不断加强，日趋成为美国经济制裁的常态化工具
在IEEPA颁布之前的40年中，美国总统仅根据TWEA宣布了4次国家紧急状态，而自IEEPA生效截至2020年底，美国总统援引IEEPA宣布紧急状态62次，发布行政令的次数更是高达177次①，适用频率不断加强，IEEPA正成为美国经济制裁的常态化工具。1979年，卡特总统援引IEEPA首次宣布国家紧急状态，以应对伊朗人质危机，冻结伊朗政府财产并禁止伊朗开展相关交易。此后，总统通过援引IEEPA宣布国家紧急状态或实施制裁/救济的频率不断加快。如图1所示，1977—1981年，卡特总统援引IEEPA颁布行政令13次，年均3.25次;1981—1989年，里根总统援引IEEPA颁布行政令9次，年均仅1.13次，适用频率达历史低谷，但涉及国家不断扩展;1989—1993年，布什总统援引IEEPA颁布行政令的数量增至13次，与卡特总统时期持平，年均3.25次，此后历届总统援引IEEPA的频率始终保持高位。1993—2001年，克林顿总统援引IEEPA颁布行政令高达35次，年均4.38次，达到第一次历史小高峰;2001—2009年，小布什援引IEEPA颁布行政令继续保持高位，达35次，与克林顿总统时期持平;2009—2017年，奥巴马担任总统期间，通过援引IEEPA颁布行政令的次数再破新高，总量达44次，年均5.5次;2017—2020年，特朗普总统援引IEEPA颁布行政令的频率大幅提高，总量达28次，年均7次，适用频率为历任总统最高。
(二)IEEPA关注的国家及事项不断扩展，中国正成为主要目标国
通过对美国适用IEEPA的历史数据分析可见，IEEPA适用初期针对目标主要是特定的外国政府或国家，地域性指向很明确。如1979年，美国总统首次援引IEEPA发布第12170号行政令，明确对伊朗实施制裁。在此后的很长一段时期内，美国总统援引IEEPA发布的行政令都遵循这种地域性限制。如，里根总统援引IEEPA发布的第12513号行政令①和第12532号行政令②都将制裁范围明确限制在一定的地域范围内(尼加拉瓜和南非)。然而，近年来国家紧急状态所针对目标的地域性限制不断被突破，美国不断扩大制裁目标的性质，越来越多有针对性地适用于特定行业领域、企业、团体组织和个人等。[4]如1990年11月16日，布什总统援引IEEPA发布第12735号行政令，就化学和生物武器扩散构成重大威胁宣布进入国家紧急状态，这是IEEPA适用史上首次突破地域性限制，针对非特定外国政府或国家采取制裁行动。2019年5月，特朗普颁布第13873号行政令《保护信息通信技术及服务的供应链安全》，宣布美国进入紧急状态，以应对“正在制造和利用信息、通信技术与服务中漏洞”的“外国对手”，[5]其中并无明确的地域限制规定。
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特别值得关注的是，中国正成为美国总统适用IEEPA进行经济制裁的主要目标国。虽然《保护信息通信技术及服务的供应链安全》行政令未明确指定中国，但其针对中国5G技术领域的意图明显(如制裁华为)，而后美国以“必须采取其他措施保护信息和通信技术与服务供应链”[6]为由，再次援引IEEPA于2020年8月6日连发两份行政令，即第13942号行政令《解决TikTok威胁并采取其他措施解决有关信息和通信技术与服务供应链的国家紧急状态》和第13943号行政令《解决微信威胁并采取其他措施解决有关信息和通信技术与服务供应链的国家紧急状态》，针对性地制裁中国科技领域的重点企业。2020年，美国总统还援引IEEPA发布了第13936号《关于香港正常化的行政令》，宣布与香港自治有关的国家紧急状态，且不再给予香港特殊待遇;第13959号行政令《应对为中国涉军企业提供资金的证券投资带来的威胁》，宣布国家紧急状态，禁止美国实体为中国军工企业提供投资等。
(三)援引IEEPA宣布国家紧急状态的时效不断拉长，且极难被推翻
根据美国最高法院的裁决和NEA修正案，美国国会要终止国家紧急状态，必须通过一项获得2/3多数而不是简单多数同意的两院联合决议。实践中，美国国会从未行使该职权采取行动以终止国家紧急状态，也未以任何其他方式对援引IEEPA的紧急状态声明表示不满，以致现实中援引IEEPA授权的国家紧急状态时效不断被拉长。美国国会的数据显示，援引IEEPA宣布国家紧急状态的平均持续时间为9年以上，其中最长的一次截至目前其已持续了41年之久。[2]1820世纪80年代适用IEEPA宣布紧急状态事件的平均有效时长为4年，20世纪90年代平均时长延至10年，21世纪平均时长达12年。[2]19
IEEPA作为美国施加经济制裁的常用工具，因其较高的适用频率、极长的有效期，不免会遭遇诸多合法性质疑，但都未对现有体系产生实质性影响。截至目前，已经发生过多起试图推翻总统根据IEEPA采取的行动的诉讼，包括以违反非授权原则、立法否决权、宪法第五修正案征收(Takings)条款、宪法第五修正案正当程序条款，以及宪法第一修正案关于结社自由、言论自由和宗教自由的相关权利等对国会授权范围发起挑战，或主张相关行动违反宪法权利等，但绝大多数此类诉讼请求并未得到法院支持，而少数得到支持的诉求也并未对现有的适用体系产生实质性影响。以被称为美国总统应对国家紧急状态争议标杆的1981年Dames&MooreV.Regan案为例，因伊朗财产被冻结而无法及时索偿的两位原告Dames和Moore将里根政府作为被告诉至法院，主张美国总统和财政部部长针对伊朗的决定和财产扣押行为，超出了其宪法和法定权力。期间，美国政府以IEEPA授权作为辩护理由，联邦最高法院虽未采纳该辩护理由，但最终认定“总统基于IEEPA的系统性的且久未被国会质疑的行政执行权力是合理的”，[2]34驳回了两位原告的诉讼请求。
三、美国频繁适用IEEPA对中国的影响及应对
IEEPA日渐成为美国经济制裁的常态化工具，且中国正成为主要目标国。我们有必要结合当下中美战略竞争不断加剧的大背景，分析其对华进行经济制裁的具体影响，以探讨降低或化解潜在风险的应对之策。
(一)影响分析
目前，美国总统援引IEEPA发布的明显针对中国及其相关实体的4项行政令，以及所涉领域关系中国重点产业的2项行政令(详见下表1)，对中国相关实体及产业的影响尤其值得关注。
1.中美信息通信技术领域脱钩加速，华为等重点企业的良性发展深受影响。《保护信息通信技术及服务的供应链安全》行政令，以外国竞争对手对美国通信系统造成的国家安全威胁为由，禁止“收购、进口、转让、安装、处理或使用任何信息和通信技术或服务(交易)或财产，以及涉及任何外国或其国民有任何利益的财产(包括通过提供技术或服务的合同的利益)”的交易。[5]同日，美国商务部BIS将华为及其70家关联企业列入BIS实体名单。随后，为落实该项行政令，美国商务部发布了《确保信息通信技术与服务供应链安全》法规草案;美国总统又于2020年8月6日连发两项行政令，以采取其他措施解决有关信息和通信技术与服务供应链的安全问题，TikTok和微信被点名。美国禁止与其国内拥有领先知识产权的信息通信企业进行任何往来及交易，将切割中国信息通讯产业的供应链和生态，强行将中美信息通信技术和服务行业脱钩，进而压制华为、腾讯、抖音等中国相关重点企业的良性发展。目前，以美国为首的“五眼联盟”①国家已全面禁用华为5G通信设备，日本、印度、巴西等国也纷纷禁用，尤其是禁止在政府使用的专用通信网络中使用华为5G通信设备。Dell'OroGroup最新数据显示，2020年，华为在中国外市场的无线设备销售收入份额下降2%至20%左右。[7]
2.愈发强调民主等价值观因素，中国实体因香港问题被制裁数量或将大增。《关于香港正常化的行政令》要求美国政府相关部门遵循相关法律，采取一切适当行动，完成下列要求:在移民、出口管制等方面，对香港特区实施跟中国大陆同样的待遇;撤销《出口管理条例》(EAR)中对香港地区出口、再出口的豁免，实施与中国大陆城市一样的限制;撤销《对外关系授权法》相关规定，在香港地区及中国大陆境外的香港人士或组织，不能再从美国进口防务产品等。[8]而拜登更加重视人权和民主，极有可能谋求以意识形态划分科技信任标准，继续给全球科技企业打上不同意识形态标签，强行将中美之间的科技竞争与意识形态对立相互交织。美国借口所谓香港民主制裁中国相关实体的可能性增大。美国财政部数据显示，自2020年8月起，美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)的特别指定国民(SDN)名单制裁原因中增加了“香港问题”，[9]且因此被列入SDN名单制裁的实体数量猛增，其中中国大陆实体达20个，香港地区实体达15个。[10]而列入SDN名单的实体将面临严重的后果，如无OFAC授权，任何美国人不得与SDN名单上实体进行任何交易;SDN名单实体的任何资产若在美国境内或被美国人所有或控制，都将被自动冻结，等等。
3.美国大力扶持国内关键矿物开发，中国稀土行业全球主导地位将受到挑战。美国总统以“中国威胁”为借口签署《应对依赖外国竞争对手的关键矿物对国内供应链的威胁，并支持国内采矿和加工业》行政令，指示美国内政部探索使用《国防生产法》加快矿山的开发，尤其是稀土矿。目前，中国的稀土产能占全球的90%，而美国80%的稀土供应都依赖中国，且源于中国的稀土资源近年来被美国广泛用于其军工及半导体行业。由于中美经贸摩擦加剧，美国担心中国会在稀土资源上“卡脖子”，欲多措并举化解美国稀土弱势。拜登还于2月24日签署《美国供应链行政令》，要求对稀土等战略关键矿产等四类产品开展为期百天的供应链安全审查。在全球化背景下，美国的稀土“去中国化”策略将对全球产业供应链稳定造成冲击。美国拥有世界上排名靠前的稀土储备，只是人为关闭了稀土矿的开采，此次重启计划，确实会在某种程度上减少对中国稀土的依赖;加之美国不断扩大朋友圈，如与澳大利亚稀土矿商Lynas合作，甚至尝试与日本、澳大利亚和印度组建稀土联盟等，中国稀土行业全球主导地位将受到挑战。
4.美国强化对特定企业打压，或将影响中国军事现代化进程。根据《应对为中国涉军企业提供资金的证券投资带来的威胁》行政令，自美国东部时间2021年1月11日上午9:30起，美国投资公司、养老基金和其他机构被禁止买卖“涉军”中企的股票，以及禁止美国主体买卖此类公司的证券等。随后，美国财政部新设中国涉军企业名单(NS-CCMC)②，并进一步细化了制裁理由，扩大了对华制裁范围。截至目前，美国OFAC基于该制裁项目将中芯国际、中广核、中国电信、中国网通、华为等几十家实体列入该名单实施金融制裁，涵盖了中国电子通信、航空航天、核工业、工程建设、化工等重要产业领域。同时，美国也不断扩大对所谓涉军企业的打压，截至目前已将中国59家实体列入军事最终用户名单。随着美国将更多中企认定为涉军企业，并通过BIS的军事最终用户名单以及OFAC的中国涉军企业名单强化并扩大对中国所谓涉军企业的制裁力度，将对中国军民融合领域的企业形成扫射，冲击中国军事现代化的工业基础，对相关国家战略配套措施出台及执行形成外部高压态势，进而遏制或对冲中国军事现代化进程。
(二)应对建议
鉴于美国总统适用IEEPA发布的明显具有针对性的行政令对中国重点行业或企业产生的重大影响，以及当前国际形势下美国对华遏制的长期性和严峻性，中国必须加强警惕，做好各项应对措施储备，积极推动形成中美之间新的博弈均衡。
1.继续强化自主创新，攻难克艰，增强中国产业链供应链弹性和韧性。首先，应借鉴国外经验并着力于国内产业特色，政府部门、行业协会和企业联动继续推进供应链安全调查评估工作，找准风险点，细化风险等级，补短板、锻长板，保障产业安全和经济安全;其次，应继续加强政策资金支持，充分发挥应用导向和企业主体作用，加紧布局高端芯片攻关项目，制定时间表和路线图，力求取得突破性成果，推动软硬件协同发展，构建良好的产业生态体系;最后，还应进一步强化中国产业链优势，加快培育一批世界级先进制造业集群，扶持培养一批涉及供应链安全细分市场的隐形冠军企业，提升中国制造业的整体竞争力。
2.建立和完善中国相关法律制度体系，加强对美制裁的反向规制。阻断法可以给相关实体提供一种缓冲机制，在一定程度上降低美国经济制裁不可预见性和随意选择性的损害程度。目前，中国商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》(简称《阻断办法》)，迈出了在国际法框架下通过国内法保护中国正当国际权益的重要一步，相关政府部门应以此为契机，加强部门联动，继续完善中国相关域外法律制度体系。一是建议在《阻断办法》基础上发布配套细则和指南，更好指导国内实体适用法律武器维护自身合法权益;二是建议借鉴俄罗斯模式，在遇到突发紧急情况时，应急、快速出台反制裁法，实施系统性回击措施;三是建议借鉴欧盟模式，制定阻断法，以本国法的域外适用作为反制手段，直接针对美国对中国实体的经济制裁设定一系列阻断性措施等。
3.继续加强多双边合作，强化国际话语权，削弱美国经济制裁的威力。一是继续推进市场经济体制改革，改善营商环境，缩小市场准入负面清单范围，加强金融、科技等领域的对外合作和交流，强化政府管理的透明度，尽力满足世界对中国的预期;二是积极参与WTO改革，同时强化AI、5G等新技术所带来的标准和规则的研究等，积极参与国际规则制定，增强国际话语权，对美形成对冲或制衡;三是依托中国庞大的国内市场，落实好《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，并为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)谈判做好准备，不断扩大对外合作朋友圈，寻求多边合作来改善现有秩序。
4.持续跟踪并深入研究美国IEEPA等法律政策工具，多部门协作建立长效预警机制。当前，日趋复杂的外部环境对中国产业尤其是高科技产业/企业发展的影响不断加大，对此我们应保持战略定力，以冷静和理性回应美国的挑战和冒险。一是发挥国内高校、研究机构和智库的专长，提前对美国国内存在的与贸易制裁有关的IEEPA的理论内容和适用历史进行储备式研究，同时持续跟踪、研究国外与知识产权相关的贸易政策工具、与限制进出口有关的经济激励计划等;二是积极推动各政府相关部门加强信息共享与沟通，建立长效预警机制，提前做好应对措施储备，时刻警惕美国适用IEEPA等法律政策工具对中国实施制裁。
总体看来，IEEPA自1977年启用至今已逐渐成为美国对外经济制裁的主要法律依据。特别是，IEEPA授予美国总统的权力范围较广，既可是全面干预，也可是重点打击，在宣布国家紧急状态的情况下，总统有权禁止或限制美国实体与相关国家、企业及个人在特定领域或行业开展商业交易活动，且美国总统发布紧急状态无须国会授权，而据此采取的制裁行动也极难被推翻。在中美战略竞争不断加剧的背景下，美国为实现发展美国、遏制中国的目标，除继续适用反倾销、反补贴、301调查、337知识产权调查及232国家安全调查等对中国实施打压外，开始强化适用IEEPA，并与美国出口管制、金融制裁、投资限制等交叉、综合使用，加大了对中国重点行业或企业的遏制。目前，美国总统援引IEEPA发布的明显具有针对性的行政令，对中国信息通信、稀土等重点行业，以及华为、中芯国际、中国电信等重点企业产生了深远影响。中国亟待国内、国外两手抓，一方面继续强化自主创新、完善国内相关法律制度，另一方面加强多双边合作等，积极推动形成中美之间新的博弈均衡。当然，IEEPA虽然仅有8个法律条款，但具体实施中尚有诸多有待明确的地方，其所涉及的相关实践也值得持续跟踪和关注。——论文作者：常雁
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