发布时间：2014-10-17所属分类：管理论文浏览：1次
摘 要： 摘要：保障住房权的实施机制凸显出贫乏而薄弱的程序性义务徒法不足以自行，只有通过良好的实施机制才能实现其价值，保障住房权实现的国际人权公约亦是如此。住房权实现的程序性义务，是指国际社会为了保障和监督公约或决议的实施而对国家提出的要求，此种义
摘要：保障住房权的实施机制凸显出贫乏而薄弱的程序性义务徒法不足以自行，只有通过良好的实施机制才能实现其价值，保障住房权实现的国际人权公约亦是如此。住房权实现的程序性义务，是指国际社会为了保障和监督公约或决议的实施而对国家提出的要求，此种义务并不直接实现相关的权利，而是从程序上提供监督和协助各国的方法与步骤，该义务主要强调的是国家在国际人权法上承担的义务，区别于国内法中为实现相关权利而制定的程序法律和规则，与程序性义务相关的是公约或决议的国际实施机制及其运作[2]。一般来讲，缔约国根据国际人权公约所承担的程序性义务包括四种类型:即提交国家报告的义务，接受相关人权委员会监督的义务，成为国家间指控和个人申诉对象的义务，以及出席有关司法诉讼并履行司法判决的义务[3]。
不断完善的国家报告制度，并没有克服所有问题而发挥其真正作用，令人深思的事实是:各缔约国所提交的国家报告经常不同程度地存在着避实就虚、过于抽象、拖延和审议结果缺乏强制力等问题。
然而，作为住房权最重要法律渊源的《经济、社会和文化权利国际公约》并没有规定详尽的程序性义务，仅在公约第16至19条规定了国家报告制度，即各缔约国应向联合国提交，报告其国家立法和实践中所采取的措施，以及在遵守公约过程中所取得进展的义务。虽然公约通过于1966年，并于1976年得以生效，但其规定的国家报告制度起步较晚，至20世纪90年代初才得以成型。
正如社会权专家菲利普·阿尔斯顿在联合国人权条约实施报告中指出的:“现有的报告制度能够运行只是因为大量的国家迟延提交或者根本不提交报告，如果大量缔约国及时提交报告，现有制度的严重不足就会恶化，而重要的改革就会更为急迫。”[4]究其原因，主要由于大多国际人权公约都规定了缔约国报告程序，这就产生了报告内容的重复，给缔约国带来繁重负担，各国参加或批准的人权条约越多，不同层次、不同要求的报告义务就会迅速增加和膨胀，除了正式的报告要求外，各缔约国还可能面临并非基于条约的与报告信息有关的要求，这种“非正式”的要求通常也构成报告的重复性，额外的工作负担造成大量时间和资源的消耗和浪费。因此，缔约国虽然提交了报告并不等于它真正适当地履行了报告中所称的各种义务，可能缔约国的国内情况与报告的内容完全相反，完全可以用一些抽象空洞的大话来应付报告的内容。
同时，我们也看到在保护住房权的其他公约或决议中，都缺乏任择性的指控程序，目前在国际层面尚无为保护社会权而专门设置的有效指控机制。
“有关的国际指控程序或其他监督机制迟迟得不到确认，建立不起相应的判例法，没有可比性机构的解释实践，也就不能使那些公开订立的条约条款变得更为清晰、精确。”[5]毋庸赘言，除了道德和舆论力量以外，保障住房权实现的国家报告制度所取得的成效并不令人乐观，与国际公约或决议所规定的丰实而多层次的实体性义务相比，保障住房权实现的唯一国际程序性义务———国家报告制度就显得更加势单力薄、软弱无力。
国家层面:美好理想与无奈现实之间的博弈(一)呈现理想状态的国家对住房权的一般义务因社会权的目标是一种无止境的境界追求，而国际层面对住房权的保障多是原则性和指导性的，住房权的最终实现要求国家承担并采取适当方式履行公约或决议所确定的义务。关于国家保障住房权实现所负义务最权威的阐述是:(1)《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款;(2)联合国经济、社会和文化权利委员会通过的《第3号一般性意见:缔约国义务的性质》。其中，《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款规定:“每一缔约国承担最大限度地利用其现有资源，个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其是采取立法措施，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”这是确定国家一般住房权义务的关键。
“采取步骤，以便用一切适当方法，尤其是采取立法措施”的义务。尽管公约规定各种权利的完全实现可以是逐渐达成的目标，但只要缔约国承诺了公约的义务就必须在极短时间内为此而采取积极行动。“适当方法”包括立法、行政、司法、经济、社会和教育方法，是政府在国家层面上可以使用的方法，使用这些方法的目的是为了实现国家的责任。
然而，从公约第2条的措辞来看立法并非是强制性的，有些国家只是确定采取此措施的愿望罢了。鉴于此，联合国住房权特别报告员强调:“一切对本国宪法进行修订或拟定新宪法的国家，应充分注意把住房权条款列入条文，以期澄清、改进并加强适足住房这项人权。同一原则应适用于实现这项权利相关的新法律或修订法律的立法程序。”[6]
由于各国经济、社会和文化等因素的不同，“最大限度地利用其现有资源”在很大程度上取决于一国的经济地位，加之各国资源能力极端不平衡，故公约对住房权的实现给予国家很大的自由裁量权，那么住房权的实现就更多地依靠于国家特别是行政机关的良心，从某种程度上来说，国家的住房权义务显得更是一种道德义务，而不是一种法律义务，这就使得国家在这种理想与现实之间摇摆不定。
同时，公约第2条第1款使用了“最大限度”、“现有”、“逐渐”、“充分实现”等模糊的字眼，“最大限度”代表理想主义，“现有”代表现实，对国家来说代表着回旋余地，表达出一种冰与火矛盾交融的理想状态，具有理想主义色彩，难怪有学者宣称，“人权法宣示和承诺的东西比它们所能解决或者带来的东西要多得多”[7];“公约是对有关权利的雄心勃勃的表达”[8]。同时，连联合国经济、社会和文化权利委员会自己也不得不承认:第11条第1款(即适足住房权)所确定标准与世界上许多地区普遍存在的实际情况之间有着令人担忧的差距，虽主要存在于面临资源和其他限制的发展中国家，但在一些经济发达的社会中，也存在着明显的并且不断增长的无家可归和缺乏住房的问题。根据联合国的估计，全世界有1亿多人无家可归并且有10亿多人住房不够，没有迹象表明这个数字在下降，没有一个缔约国在获得住房权利方面不存在这样或那样的显著问题，因此，委员会对许多国家没有在他们所提交的报告中承认和描述在保障获得充足住房权方面所遇到的问题表示遗憾。
住房权等社会权的实现，远比公民和政治权利的实现要受到更多外部条件的限制。“逐渐实现”并不意味着国家有权无期限地拖延，相反，要求所有缔约国立即采取种种措施实践自己在公约下的义务。然而，“逐渐实现”不仅受到不断增长的资源影响，同时还受到社会资源发展的影响，这些资源对于每一项权利的实现都是必要的，诸如受教育权、工作权、健康权等。那么，哪项权利是基本的，哪些权利又是基本的基本，各国观点不一，存在诸多矛盾立场，直接影响到政府的预算与支出决定。
可见，理想而完美地规定住房权标准的国际或国内法律文本并不能保证每个人都能住上豪华大厦，现实与希望之间实际上存在着相当大的差距，严峻的现实要求我们更多地关注所取得的最大实效，而不是追求完美无缺的标准和目标。
虽然国际、区域性以及国家法律体系，都广泛承认住房权，但就其被违反的规模或强度来说，很少有权利能与住房权相比。尽管准确判断侵犯住房权的范围有诸多困难，但联合国定期公布的数字谨慎地估计全世界有10亿多人无适足住房，另外有1亿人根本无家可归。更糟的是，每年很多国家有上百万人被迫离开自己的家园和土地，进一步加剧了全球住房权危机。数以万计的居住者依旧缺乏一项或多项与住房权相关的基本权利。因此，基于相关的公告，估计全世界将近一半的人口至今仍没有完全享有住房权，可能较为现实[10]。无可否认，住房权的实现要受到自然资源状况、经济发展水平、政治文化等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有资源的人而言，实现住房权在客观上具有很大难度。
社会权观念之所以滞后于“第一代人权”，因为只有在剩余价值充分积累经过一定时间后，政府才有可能具有保障公民享有被分配给生活资料包括住房的能力。与公民和政治权利相比，实现社会权确实需要占用更多经济资源，需要国家强大的经济实力作保证，因此，公民住房权的保障状况在很大程度上受制于国家经济发展水平。在住房保障措施中，不论是经济适用房制度还是廉租房制度都需要国家和社会投入大量资金，并且随着住房保障主体范围的扩大，需要投入的经济资源也会随之不断扩大。对于经济发展水平较低的国家，由于政府可支配资源有限并且贫困人口所占比例过大，若要建立广泛高水平的住房保障制度更是难上加难。
住房的物质形式决定了其自然属性，各国的住房质量和标准必然受该国所拥有自然资源的影响，国家在制定住房权保障法时，不得不将其列入立法考虑范围，否则，所制定的法律就不具有可行性，很难真正实现本国公民的住房权。然而，世界自然资源分布极不平衡，以及各国所处的地理环境和所拥有的自然资源千差万别，都严重影响着住房权的实现，幅员辽阔、物产丰富、人口较少的国家，其住房标准相对较高，住房权更易实现;资源贫瘠、经济落后的国家，有时只能望洋兴叹。
尽管国家在住房权实现上承担着主要义务，但人们的权利和消费观念也内在地影响着住房权的普遍实现。权利观念意味着权利主体应当知晓自己的权利及其正当性、合法性、可行性和界限，在法定的范围内行动以追求和行使自己的权利。
在住房权实现过程中，国家和政府承担的是积极作为义务，故住房权能否真正实现很大程度上取决于能否得到政府的承认和法律的认可，否则就只能处于应有权利阶段而无法得到切实保障。据统计，截至2005年年底，有76个国家在其宪法中表达了住房权的内容，可见，通过立法特别是宪法立法方式，从法律层面承认住房权的普遍性还有很大空间，难以想象的是对于一个没有法律正式规定住房权的国家，政府会积极采取一切措施去保障其实现。
纵观国外发达国家住房保障的发展历程，住房权的普遍实现同时也渗透着人们自身住房梯度消费的理念。也就是说，虽然公民的住房水平随着国家经济发展水平和居民收入的逐步提高而不断发展，但在此期间，加强舆论宣传，引导人们树立正确住房消费观念同样必不可少。
个人层面:自我保障与政府阻碍之间的拉锯(一)个人对住房权实现的自我保障义务《世界人权宣言》第29条第1项规定:“人人对于社会负有义务，因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展。”因此，个人在推进和实现住房权方面应当最大限度地使用自己的财产、工作能力和判断能力，在能力范围内采取措施以创造确保住房权实现的条件。
根据挪威人权专家A.艾德的国家义务四层次观点，在实现住房权上国家首先有尊重的义务，个人应该试图通过自己的劳动来满足安居需要，从某种程度上说，国家有义务尊重个人行使这一自由并为他提供机会。具言之，个人有义务通过自己努力促进住房权的实现，不管是自建住房还是通过市场购买住房，都应当尽其个人与家庭所能，解决自己的居住问题，不占用未经批准利用的土地或住房，不为了投机增值目的而将土地闲置。
政府阻碍与个人自力保障的拉锯一般认为，人权的实现过程是不可逆的，即只能在已有基础上取得新进步，而不得采取任何故意的倒退措施，除非从整体性权利考虑是合理的，并且缔约国使用了该国最大限度的可获得资源。同时，国家“逐渐实现”住房权的义务亦包含有要求国家承担不采取倒退措施的义务，因为，任何倒退法律、政策或行为必然导致国家住房战略落空，使住房计划可能朝着预定发展的反方向运转，从而违背国际人权法原则。比如:国家及其代理人对公民住房的无正当理由的征收或拆除;国家对公民自建住房的限制措施，利用政策方式来确定基于身份(农村人或城市人、本地人或外地人、本国人或外国人)的住房歧视;通过立法或行政法规减少住房土地使用年限等，这些行为从其结果上剥夺了一些人对自己住房权的拥有。由此观之，个人实现住房权的努力可能由于政府政策阻碍而难以实现，这种拉锯式的运动，从实现住房权的角度来说，不得不说是一种倒退。
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