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试论党内法规制度执行力的形成逻辑—基于实践理性的视角

发布时间:2018-11-13 15:55所属分类:法律论文浏览:1

[摘要]加强党内法规制度的落实,提高党内法规制度执行力,是不断提高党的执政能力和领导水平的重要内容和关键环节。目前,党内法规制度执行力的研究尚处于探索阶段。从实践理性视角出发,良善原则可以为实践主体提供本质动机,效能原则可以为实践主体提供担

  [摘要]加强党内法规制度的落实,提高党内法规制度执行力,是不断提高党的执政能力和领导水平的重要内容和关键环节。目前,党内法规制度执行力的研究尚处于探索阶段。从实践理性视角出发,良善原则可以为实践主体提供本质动机,效能原则可以为实践主体提供担保,正当原则则为实践主体采取的行动提供合法凭据,三者为提高党内法规制度执行力提供有力的理论支撑。这个理论也为党的十八大以来,管党治党成效显著提供了解释,良善原则、效能原则、正当原则三者的统一,使党内法规制度的效能得以充分实现。在此理论的指导下,党内法规制度建设应从三个方面继续加强,即思想建党与制度治党紧密结合,提高党内法规制度的良善性;制度体系与实施体系同步建设,提高党内法规制度的效能性;党内法规同国家法律衔接协调,提高党内法规制度的正当性。

  [关键词]党内法规,执行力,形成逻辑,构建路径

党内法规

  中国共产党十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,党内法规制度的实际效能得到不断释放,为全面从严治党提供了坚实的制度保障。2016年12月,全国党内法规工作会议在北京召开,会议指出要“推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能”。2017年6月,中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》,指出要“提高党内法规制度执行力”,到建党100周年时形成“高效的党内法规制度实施体系”。“徒法不足以自行”,党内法规制度执行力是党内法规制度建设的重要方面。当前,从理论上对提升党内法规制度执行力的研究还处于探索阶段,而实践理性理论可以为研究党内法规制度执行力提供较为有力地逻辑理论视角。

  一、实践理性与党内法规制度执行力

  执行力这一概念在行政法学、工商管理和公共管理领域得到广泛使用。在行政法学领域,执行力指的是行政行为的强制力,“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为,则相对人必须执行”[1](P137)。在工商管理领域,执行力指的是实现经营目标、落实经营决策的能力、技术和结果。在公共行政领域,执行力指的是相关的政府组织在执行政策、决策、法令、战略及日常事务方面的执行能力、执行力量及执行效力。[2]

  从上述概念可以看出,执行力具有执行能力和实现目标两个元素,是执行决策或者法令,进而实现目标的实际效能。概而言之,执行力是一个以结果为导向的概念,“它不同于执行能力,执行主体有能力未必就能达到预期的执行效果。”[3]因此,可以将党内法规制度执行力描述为党内法规制度在全面从严治党中的实际效能,是制度治党依规治党的实际效果。执行力是以结果为导向的,其核心在于通过执行决策或者法令,即通过行动,来实现预先设定的目标,这里我们不难发现,执行力是一种行动,或者说实践。

  因此,关注行动或者实践规律的研究对执行力的形成具有重要意义。实践主体通过行动要实现什么样的目标,在诸多的行动方案中如何进行选择,具体行动中要遵循什么样的准则?在哲学上,对这些问题的回答被称为实践理性。从哲学上说,实践理性就是我们通过反思来解决如何行动的问题的一般能力。[4](P2)人类通过行动,或者说实践,来实现目标,满足欲望,但是人类的行动或者说实践与动物不同,人类可以通过慎思来展开行动,需要思考行动的理由,行动是否发挥效能,行动是否正当等问题,这些问题决定了行动的启动、过程和目标的实现程度。在实践理性的范畴里,“良善原则”“效能原则”和“正当原则”是最基本的支撑性原则,分别决定行动目标的确立、预定目标实现的概率以及行动是否正当三个方面。

  首先,良善原则是实践理性的动机性原则。实践理性的指向是让客观符合主观,要让行动的结果符合实践主体的主观合理需要,这就是说首先要有一个目标,这个目标应该是“善”的,是值得追求的,是值得付出努力的,是可以凝聚社会共识的。良善原则首先要取决于实践主体的合理主观需要,而这个主观需要是在一定的实践场域产生的,蕴含了实质“善”的内容,更加关注行动和实践的结果,并以行动结果来评判行动和实践的意义和价值。良善为行动提供了本质动机。其次,效能原则是实践理性的有效保障。实现目标是行动和实践的目的,当某一行动可以有效实现目标时,或者实践主体认为某一行动可以有效实现目标时,实践主体才会决定有所行动。

  当然,效能原则必须与良善原则结合起来,才能够激发行动,效能本身不能向实践主体提供本质动机。比如,实践主体具备某种能力,但他不会因为有这种能力,就会采取某种行动,必须有相应的本质动机。效能原则的另一个意旨在于行动必须符合客观规律,以效能原则来考察行动,要求行动必须符合客观规律,能够有效改造客观世界。效能原则为良善目标的实现提供了担保。最后,正当原则是实践理性的规范性原则。实践理性仅有实践主体通过有效行动来实现合理目标还不够,对于行动本身的正当性是实践理性考量的另一个因素,也就是说,即使实践主体为了实现一个良善的目标,也不能恣意而为,行动必须具有正当性。

  正当性要求行动必须符合某种原则或者是某种规范,“意味着在道德、政治、法律等领域合乎相关原则或规范,从而在社会的层面获得认可”[5]。而这些原则或规范是人类在长期的实践过程中形成的,是历史和社会的产物,被实践所确认并为社会所认可。这些原则或规范一旦形成就对行动产生引导和制约的作用,实践主体按照这些原则或规范行动就是正当的,否则就是不正当的。由此,实践理性的基本逻辑是,首先有一个良善的目标为实践主体提供本质动机;然后,实践主体具备有实现目标的能力,可以通过行动来实现目标,为良善目标提供担保;最后,实践主体采取的行动不能恣意而为,必须符合某种原则和规范。

  党中央高度重视党内法规制度建设,党的十八大以来,党内法规制度在全面从严治党中的作用日益凸显,制度效能不断显现,党的十九大报告指出“全面从严治党成效卓著”,这说明,党内法规制度执行力不断提升,党内法规制度正在转化为管党治党的实际效能。党内法规制度的有效执行和落实正是遵循了实践理性的逻辑,良善原则、效能原则和正当原则贯穿于党内法规制度执行和落实的始终,为十八大以来党内法规制度执行力的提升提供了理论阐释。

  二、党的十八大以来提高党内法规制度执行力的生动实践

  对于党内法规制度执行力的阐释不能就法规论法规,就制度而论制度,应从十八大以来中国共产党执政和治党的伟大实践出发,运用实践理性的理论框架,做出全面的阐释。

  (一)良善原则:立党为公执政为民

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央继续发扬“立党为公执政为民”的理念,始终以中华民族的伟大复兴为己任,始终坚持以人民为中心的治党治国理念。习近平总书记强调,“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”[6]。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,全面深化改革“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”,“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。

  2014年,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点”。2015年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,“人民是发展的根本力量,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的”,“必须坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。

  2016年,习近平总书记进一步指出“带领人民创造幸福生活,是我们党始终不渝的奋斗目标”[7]。2017年,党的十九大报告更是明确提出“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力”“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。

  “立党为公执政为民”“以人民为中心”的执政理念和发展理念体现了实践理性的良善原则,为党的领导凝聚了最广泛的社会共识,为全面从严治党、为党内法规制度的落实与执行提供了行动的动机和理由,也为党内法规制度的设立提供了价值引领,《中国共产党章程》规定“党在任何时候都把群众利益放在第一位”,在制定党内法规制度的过程中贯彻“立党为公执政为民”“以人民为中心”的理念,使党内法规制度的执行和落实得到了人民群众广泛拥护,营造了党内法规制度执行的良好制度环境。按照实践理性的逻辑,“立党为公执政为民”“以人民为中心”的执政理念构成了党内法规制度执行和落实的本质动机,使党内法规制度的执行和落实获得了充分的行动理由,同时,也激励着行动主体不断采取有效行动,为党内法规执行力的提升提供了持续不断动机性源泉。

  (二)效能原则:党要管党从严治党

  治党管党宽松软,必然带来危机四伏;党要管党从严治党,才是唯一正确的出路。习近平总书记指出,“如果管党不力、治党不严,人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决,那我们党迟早会失去执政资格,不可避免被历史淘汰”[8],党已经把“党要管党从严治党”上升到执政资格的高度。十八大以来,党中央下大决心和大力气治党管党,解决治党管党“宽松软状况”。

  首先,党中央提高了全面从严治党在中国特色社会主义战略布局中的地位,2014年12月,习近平同志完整地提出了“四个全面”的战略思想,他指出要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党,推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”[9]。全面从严治党是“四个全面”战略布局的关键,为整个战略布局提供坚强保障。

  第二,党中央领导同志率先垂范。2012年12月,《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》审议通过,指出“抓作风建设,首先要从中央政治局做起,要求别人做到的自己先要做到,要求别人不做的自己坚决不做”,中央政治局领导同志带头遵守“八项规定”,形成了良好的示范效应,带动了全党,乃至整个社会风气的好转。

  第三,健全管党治党的体制机制。巡视制度发挥了重要作用,“十八届中央纪委执纪审查的案件中,超过60%的线索来自巡视”[10],使违反党内法规制度的情况得到有效遏制。巡视制度是党在面临新问题、新挑战的情况下,在体制机制建设上的一次重要调适,为党内法规制度的执行和落实提供了组织保障,体现了实践理性的有效原则。坚持反腐败的“无禁区”和“零容忍”,“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制正在形成。

  (三)正当原则:管党治党必依法度

  “治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度”[11],习近平同志指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”[12]。管党治党必须有所遵循,管党治党举措必须有所依据,必须符合某种原则或规范,这是实践理性正当原则的要求。党的十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,就党内法规制度建设做出一系列顶层设计。

  2013年以来,《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》《深化党的建设制度改革实施方案》相继发布。2016年12月,习近平总书记就党内法规制度建设做出重要指示,随后,全国党内法规工作会议在京召开。2017年6月,中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》。同时,党中央对党内法规及规范性文件进行了清理。2012年6月,中共中央批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,对党内法规和规范性文件进行清理;2013年8月,《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布,对1978年以来制定的党内法规和规范性文件进行清理。

  2014年11月,《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布,新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件中,160件被废止,231件宣布失效,20件继续有效。这系列举措,为全面从严依法治党提供了规范指引,提高了党内法规制度的正当性。

  三、提高党内法规制度执行力的路径选择

  在中国共产党领导全国人民决胜全面建成小康社会、向着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标迈进的时代背景下,中国共产党作为领导力量,必须始终走在时代前列,成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,这就要求重视党的自身建设。党的十九大报告指出“实现伟大梦想,必须建设伟大工程”,“这个伟大工程就是我们党正在深入推进的党的建设新的伟大工程”,在“四个伟大”中,“起决定性作用的是党的建设新的伟大工程”。党内法规制度执行力的提升离不开这样的时代背景和伟大实践,也就是说,党的建设新的伟大工程、全面从严治党的伟大实践是党内法规制度执行力提升的实践和社会条件,党内法规制度执行力的提升应在这样的条件下遵循实践理性的良善原则、效能原则和正当原则,按照实践理性的逻辑展开。

  (一)思想建党与制度治党紧密结合,提高党内法规制度的良善性

  思想建党与制度治党紧密结合就是要以党的先进思想为引领,把党的先进思想融入到党内法规制度当中去,使其转化为党内法规制度。一方面,党的先进思想为党内法规制度注入了灵魂,也是号召和激励全党和全国人民为共同理想进行奋斗的有力武器,发挥着凝聚社会共识的作用,使党获得了广泛的政治认同。党的先进思想是先进党内法规制度的决定性因素,不仅决定了党内法规制度的价值取向,也决定了党内法规制度的内容和形式。

  另一方面,党的先进思想也只有通过制度的方式固定下来,才能更好地发挥价值引领的作用,进而直接影响党员干部对党的先进思想的认同和实践。党的先进思想与党内法规制度相辅相成、相得益彰,正如党的十九大报告提出的“思想建党和制度治党同向发力”。党的根本宗旨是全心全意为人民服务,《中国共产党章程》规定“我们党的最大政治优势是密切联系群众”“党在自己的工作中实行群众路线,一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,把党的正确主张变为群众的自觉行动。”

  这是中国共产党区别于其他的政党的根本标志,也是我党先进思想的集中体现。党的十九大报告提出“思想建设是党的基础性建设”,要“教育引导全党牢记党的宗旨”,在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下,党的思想优势、党全心全意为人民服务的宗旨尤其体现在领导全国人民实现“两个一百年”的奋斗目标上。

  “实现伟大梦想,必须建设伟大工程”,党要完成领导全国人民实现“两个一百年”的奋斗目标这个历史使命就必须把自己建设得坚强有力,党内法规制度建设也必须围绕这个时代主题,将体现党的先进性和纯洁性的先进思想,诸如“全心全意为人民服务”“坚持党中央的权威和集中统一领导”“坚定理想信念”“忠诚干净担当”等等,融入党内法规制度建设中去,提高党内法规制度的良善性,为党内法规制度的执行提供动机性因素。

  (二)制度体系与实施体系同步建设,提高党内法规制度的效能性

  制度的执行离不开良好的制度环境和机制保障,在进行党内法规制度建设的同时,还应加强党内法规制度的实施体系建设。

  第一,进一步明确全面从严治党在中国特色社会主义事业格局中的地位,党的十九大报告明确中国特色社会主义事业战略布局是“四个全面”,并指出在“四个伟大”中,“起决定性作用的是党的建设的伟大工程”,这决定了党的事业对党内法规制度的需求,“制度的生命力取决于制度需求本身。制定实施一部党规,其价值就在于满足某种党的生活规范化、党务关系有序化需求”[13](P114),全面从严治党在中国特色社会主义事业中的地位越高,对党内法规制度的需求就会越强烈,正是这个需求决定了党内法规制度的生命力和执行力,这也决定了党内法规制度的能够发挥实际效能。

  第二,抓住领导干部这个“关键少数”,进而在全党形成遵守和执行党内法规制度的示范效应,营造党内法规制度良好的运行环境。这首先要明确党政主要负责人在党内法规制度建设方面的职责,《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》将“坚持全面从严治党、依规治党,加强党内法规制度建设,提高党内法规制度执行力”作为党委主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责。同时,加强党内法规制度实施考核制度建设,将党内法规制度的遵守、执行、落实等情况作为各级党员领导干部考核评价体系的重要内容。

  第三,进一步加强党内法规制度的实施保障机制。在继续完善巡视制度等监督保障机制外,还应加强以下保障机制:一是,完善党内法规制度的发布制度,为党内法规制度的执行和落实做好舆论上、思想上和组织上的准备;二是,健全党内法规制度的学习教育制度,提高党内法规制度学习教育的针对性和实效性;三是,优化党内法规制度实施效果评估制度,在实施中使党内法规制度不断得以完善,提高党内法规制度的可执行性。

  (三)党内法规同国家法律衔接协调,提高党内法规制度的正当性

  党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中,并明确提出的“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”,这无疑极大地增强了党内法规制度的正当性,也对党内法规制度提出了更高的要求。党内法规同国家法律衔接协调应着重从以下三个方面入手。

  第一,党内法规同国家法律在关系上的衔接协调。在关系上,国家法律高于党内法规,党内法规严于国家法律。《中国共产党章程》规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,这意味着制定党内法规制度也必须在宪法和法律的范围内进行,不得突破法律底线。同时,中国共产党作为中国工人阶级先锋队、中国人民的先锋队和中华民族的先锋队,具有“先进性”和“纯洁性”的本质属性,这就要求对各级党组织和广大党员提出更高的要求,适用相对于一般社会主体更高的行为规范。

  第二,党内法规同国家法律在价值上的衔接协调。虽然,党内法规调整“党务关系”,国家法律调整“国务关系”,但是二者的任务都是推进国家治理体系和治理能力现代化,都是为中国特色社会主义事业提供制度保障。《关于加强党内法规制度建设的意见》指出“加强党内法规制度建设,是全面从严治党、依规治党的必然要求,是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障”。另一个方面讲,二者的最终目标都是为了实现“善治”,都要坚持以人民为中心的发展思想,促进改革和发展的成果更多更公平地惠及全体人民。

  第三,党内法规同国家法律在体制上的衔接协调。党内法规同国家法律在制定主体、制定程序上都与国家法律不同,但是二者同属于中国特色社会主义法治体系,应当加强统筹规划和顶层设计。党的十九大提出“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导”;2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,组建中央全面依法治国委员会,这是加强党内法规同国家法律衔接协调的非常重要的顶层设计。

  同时,要加强完善党内法规的制定和备案审查工作,《中国共产党党内法规制定条例》明确规定,制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”,《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》将“是否同宪法和法律不一致”作为审查党内法规的主要内容。这两项工作是党内法规同国家法律衔接协调的体制机制保障。

  参考文献:

  [1]罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1989.

  [2]莫勇波,张定安.制度执行力:概念辨析及构建要素[J].中国工商管理,2011(11).

  [3]麻宝斌,段易含.再论制度执行力[J].理论探讨,2013(2).

  [4]徐向东.实践理性[M].杭州:浙江大学出版社,2011.

  [5]杨国荣.实践理性:基于广义视域的考察[J].学术月刊,2012(3).

  [6]习近平.人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标[N].人民日报,2012-11-16.

  [7]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报,2016-07-02.

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